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       《食品安全法》第一百三十六條屬于學(xué)界所稱的“免責(zé)條款”，“免責(zé)條款”的適用涉及行政處罰自由裁量的準(zhǔn)確把握，對(duì)這個(gè)問題的探討具有很強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐意義。筆者試從自由裁量應(yīng)當(dāng)遵循行政合理原則的角度對(duì)該問題作一淺析。

       遵循行政合理原則

       行政合理原則又稱比例原則，是我國(guó)依法行政的基本原則，當(dāng)然也適用于行政處罰。從學(xué)理角度來看，行政合理原則是限制行政自由裁量權(quán)的“度”。由于公共行政管理的復(fù)雜性和主動(dòng)性，法律不可能將一切行政活動(dòng)及其事項(xiàng)毫無遺漏地加以規(guī)定，因此允許行政主體自由裁量。但是，行政自由裁量是有邊界的，不能任意為之。

       行政合理原則主要由三個(gè)子原則構(gòu)成：適當(dāng)性原則、必要性原則和衡量性原則。適當(dāng)性原則是一種目的性要求，即行政行為不得與目的相背離。行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)，必須選擇確實(shí)能達(dá)到法律目的與行政目的的措施。必要性原則是一種手段性要求，是指行政行為不得超越實(shí)現(xiàn)行政目的的必要程度，也即為達(dá)到行政目的須盡可能采取影響最輕微的手段。該原則意在防止行政機(jī)關(guān)在作決定，尤其是影響行政相對(duì)人權(quán)益時(shí)“小題大做”或“用大炮打小鳥”。衡量性原則，又稱狹義比例原則或平衡原則，是指手段應(yīng)按目的加以衡量，即任何行政手段所造成的損害應(yīng)小于達(dá)成目的所獲得的利益。該原則要求在目的與手段之間保持比例，行政機(jī)關(guān)不能為了實(shí)現(xiàn)行政目的而過度損害相對(duì)人的利益。行政合理性原則的核心要義是行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免采取損害行政相對(duì)人權(quán)益的方式。

       狹義比例原則還強(qiáng)調(diào)行政行為要考慮行政成本，即行政管理過程中的收益應(yīng)大于其成本支出。如果采取的措施所造成的成本明顯高于其收益，即行政目的的實(shí)現(xiàn)，那么該行政措施就不符合狹義比例原則?！懊庳?zé)條款”是行政合理性原則在立法中的體現(xiàn)，其具體適用當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)考慮如何遵循合理原則、比例原則。

       適用體現(xiàn)過罰相當(dāng)

       過罰相當(dāng)原則是《行政處罰法》確立的行政處罰的基本原則。該原則的基本涵義是指設(shè)定與適用行政處罰，必須使處罰后果與違法行為相適應(yīng)，不能重過輕罰，也不能輕過重罰。筆者認(rèn)為，過罰相當(dāng)原則是行政合理性原則的具體體現(xiàn)，在適用“免責(zé)條款”時(shí)，也應(yīng)注意符合過罰相當(dāng)原則。

       準(zhǔn)確理解免責(zé)對(duì)象的設(shè)定  法律之所以僅僅對(duì)經(jīng)營(yíng)者設(shè)定“免責(zé)條款”，是基于過罰相當(dāng)?shù)目紤]。食品生產(chǎn)者是生產(chǎn)食品的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)源頭責(zé)任、直接責(zé)任，而經(jīng)營(yíng)者相對(duì)于生產(chǎn)者的食品安全責(zé)任是有限責(zé)任、間接責(zé)任。生產(chǎn)是源頭，源頭產(chǎn)品不合格，經(jīng)營(yíng)再規(guī)范，也不能使產(chǎn)品合格。從這個(gè)角度來看，生產(chǎn)者責(zé)任重于經(jīng)營(yíng)者責(zé)任，對(duì)經(jīng)營(yíng)者設(shè)定一定條件的“免責(zé)條款”體現(xiàn)了法律的公平合理性。

       準(zhǔn)確把握免責(zé)條件的范圍  免責(zé)條件應(yīng)作狹義理解，即只要經(jīng)營(yíng)者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說明進(jìn)貨來源的，就可以免予處罰。即只要經(jīng)營(yíng)者滿足了上述三個(gè)條件，主觀無過錯(cuò)，就不承擔(dān)客觀上經(jīng)營(yíng)了不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的法律責(zé)任。這體現(xiàn)了法律的主觀歸責(zé)原則，有主觀過錯(cuò)才擔(dān)責(zé)，無主觀過錯(cuò)不擔(dān)責(zé)。雖然行政法學(xué)界對(duì)行政處罰的主觀歸責(zé)原則有爭(zhēng)議，但目前學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)同行政處罰應(yīng)當(dāng)以違法行為具有可責(zé)罰性為前提，無過錯(cuò)不處罰是公正合理的必然要求。那么客觀上的違法后果由誰承擔(dān)呢？答案是由供貨方或生產(chǎn)者承擔(dān)。這正是過罰相當(dāng)原則、合理性原則的體現(xiàn)。

       準(zhǔn)確把握免責(zé)事由的認(rèn)定  按照責(zé)任輕重，法律對(duì)經(jīng)營(yíng)者所設(shè)定的義務(wù)相對(duì)較輕，屬于一般的注意義務(wù)和形式審查義務(wù)，這是由經(jīng)營(yíng)者在食品安全責(zé)任鏈條中所處的地位決定的。因此，一般而言，經(jīng)營(yíng)者形式上符合上述條件就應(yīng)認(rèn)定其符合免責(zé)事由。對(duì)經(jīng)營(yíng)者免責(zé)事由的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)越簡(jiǎn)單明晰越易于操作實(shí)施。對(duì)法律規(guī)定義務(wù)的理解僅限于法律本身，不能任意擴(kuò)充，正如有的學(xué)者所言，“等”應(yīng)作“等內(nèi)”理解，不應(yīng)作“等外”理解。只要有證據(jù)表明經(jīng)營(yíng)者履行了《食品安全法》第五十三條規(guī)定的義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其“履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”。在法律沒有明確界定或者界定需作出權(quán)威解釋的情況下，在有權(quán)部門沒有明確作出解釋、監(jiān)管部門沒有明確告知怎么做才算規(guī)范的前提下，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)秉持謙抑、審慎的理念，不能以尚存異議的事項(xiàng)來苛責(zé)行政相對(duì)人。懲罰不是行政處罰的唯一內(nèi)容，也不是最終目的。任何一次處罰，必須讓被處罰人認(rèn)識(shí)到自己行為的危害性與違法性、承擔(dān)責(zé)任的必然性。罰其當(dāng)罰，方能達(dá)到立法目的。

       依法處理免予處罰的后續(xù)問題  免予處罰并不意味著案件處理的終結(jié)。沒收不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品是法定要求。免予處罰只是經(jīng)營(yíng)者因無主觀過錯(cuò)而免責(zé)，但其經(jīng)營(yíng)的不合格食品不能放任不管。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者還應(yīng)當(dāng)做好承擔(dān)民事責(zé)任的準(zhǔn)備，即當(dāng)其經(jīng)營(yíng)的不合格食品造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害時(shí)，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。這個(gè)責(zé)任是法律設(shè)定的首負(fù)責(zé)任制度的先行賠付責(zé)任，該責(zé)任的實(shí)質(zhì)不是違法責(zé)任，而是社會(huì)責(zé)任。經(jīng)營(yíng)者履行先行賠償責(zé)任之后，因?yàn)闊o主觀過錯(cuò)，有權(quán)向供貨者及生產(chǎn)者追償。

       合理補(bǔ)充完善表述

       針對(duì)“免責(zé)條款”在實(shí)踐中存在的爭(zhēng)議問題，筆者提出以下完善“免責(zé)條款”的建議。

       對(duì)標(biāo)簽、說明書等形式不規(guī)范問題作出補(bǔ)充規(guī)定  “免責(zé)條款”規(guī)定經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的食品，符合其他條件可以免責(zé)?！妒称钒踩ā返诙鶙l對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容作了概括，其中第四項(xiàng)“對(duì)與衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標(biāo)簽、標(biāo)志、說明書的要求”屬于與內(nèi)在質(zhì)量無關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)法實(shí)踐中產(chǎn)生了許多爭(zhēng)議?，F(xiàn)實(shí)中，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)了標(biāo)簽、說明書不規(guī)范的食品而遭到職業(yè)打假人惡意舉報(bào)、纏訴、索賠的案例很多。為避免法律成為某些人牟取私利的工具，避免增加不必要的行政成本，減少司法資源的浪費(fèi)，因標(biāo)簽、說明書等外在形式不影響產(chǎn)品質(zhì)量，在沒有對(duì)人體產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)危害的情形下，完全可以采取溫情執(zhí)法、人性化執(zhí)法的方式去規(guī)范，一紙整改意見書就能妥善解決，無需采用行政處罰的激烈方式，這與嚴(yán)格執(zhí)法的要求并不矛盾。建議在修訂《食品安全法實(shí)施條例》時(shí)對(duì)“免責(zé)條款”作出補(bǔ)充規(guī)定，即“經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)了食品原有標(biāo)簽、說明書不規(guī)范的食品的，應(yīng)認(rèn)定為不知情”，以減少經(jīng)營(yíng)者在標(biāo)簽、說明書上的嚴(yán)格義務(wù)，避免生產(chǎn)者義務(wù)由經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)。

       進(jìn)一步完善“免責(zé)條款”的表述  借鑒修訂后的《藥品管理法實(shí)施條例》第七十五條“藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)未違反《藥品管理法》和本條例的有關(guān)規(guī)定，并有充分證據(jù)證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應(yīng)當(dāng)沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是，可以免除其他行政處罰”的規(guī)定，“免責(zé)條款”可改為“食品經(jīng)營(yíng)者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說明其進(jìn)貨來源的，應(yīng)當(dāng)沒收其所銷售的不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品和違法所得；但是，可以免除其他行政處罰?！比绱诵薷睦碛捎腥阂皇亲裱壤S護(hù)了法律文本的規(guī)范和法律體系之間的統(tǒng)一；二是避免了前后表述的矛盾，彌補(bǔ)法律忽略“沒收違法所得”的疏漏；三是刪去“造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”內(nèi)容，避免法律前后重復(fù)。關(guān)于民事賠償責(zé)任，《食品安全法》第一百四十八條有專門規(guī)定，此處刪去并不影響經(jīng)營(yíng)者民事責(zé)任的承擔(dān)。

       （作者單位：山東省食品藥品監(jiān)管局）

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