《食品安全法》中第三十六條明確規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

　　結(jié)合本地食品業(yè)態(tài)的實際情況，各地紛紛出臺了食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法。如山西省2018年6月1日起正式施行的《山西省食品小作坊小經(jīng)營店小攤點(diǎn)管理條例》（以下簡稱山西省《三小條例》），對于加強(qiáng)食品行業(yè)各種業(yè)態(tài)的監(jiān)管給予了很大的法律保障，但該法規(guī)施行以后，在執(zhí)法人員中間卻出現(xiàn)了關(guān)于管轄權(quán)適用的分歧。

　　第一種意見是：“三小”只能由縣級食品藥品監(jiān)督管理部門管轄，縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門沒有管轄權(quán)。山西省《三小條例》第三十九條規(guī)定：“違反本條例第十條規(guī)定，食品小作坊未取得許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的，由縣（市、區(qū)）人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品?！痹摲ㄒ?guī)中關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定從第三十九條至第四十六條，表述方式均為“縣（市、區(qū)）人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門”，而《食品安全法》中的法律責(zé)任規(guī)定為“由縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門”，兩者區(qū)別明顯，故“三小”只能由縣級食品藥品監(jiān)督管理部門管轄。

　　第二種意見認(rèn)為，縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門對“三小”也有管轄權(quán)。雖然這是對于執(zhí)法主體的設(shè)定，但是綜合《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第十一條的規(guī)定，上級食品藥品監(jiān)督管理部門認(rèn)為必要時可以直接查處下級食品藥品監(jiān)督管理部門管轄的案件，故縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門也有管轄權(quán)。

　　據(jù)筆者了解，河南、山東等地的“三小條例”中法律責(zé)任的規(guī)定也是如此。管轄是執(zhí)法的前置條件，這個爭議會給執(zhí)法帶來很大的阻礙和不確定性。針對管轄權(quán)爭議，筆者更傾向于第二種意見。

　　首先，縣級食品藥品監(jiān)督管理部門有管轄權(quán)是基于《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第六條的規(guī)定，“行政處罰由違法行為發(fā)生地的食品藥品監(jiān)督管理部門管轄”，以及第七條的規(guī)定，“縣（區(qū)）、市（地、州）食品藥品監(jiān)督管理部門依職權(quán)管轄本行政區(qū)域內(nèi)的食品藥品行政處罰案件”，而不是“三小條例”中的法律責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任的規(guī)定，主要是在于指導(dǎo)執(zhí)法人員針對不同違法行為作出不同種類的處罰，重點(diǎn)不在于設(shè)定管轄權(quán)。

　　其次，“三小條例”的法律責(zé)任與《食品安全法》的法律責(zé)任規(guī)定是相通的?！叭　币话闵⒙湓诳h鄉(xiāng)街道，為規(guī)范引導(dǎo)、方便群眾，一般由縣級食品藥品監(jiān)督管理部門管轄。《食品安全法》囊括了絕大多數(shù)的食品業(yè)態(tài)，包括食品生產(chǎn)、食品經(jīng)營、食品添加劑及食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營使用、貯存運(yùn)輸?shù)?，而違法行為的種類、性質(zhì)、程度等千差萬別，單純由違法行為發(fā)生地來管轄是不合理的，管轄相對來說要有層級之分，故《食品安全法》法律責(zé)任中關(guān)于管轄權(quán)的設(shè)定為縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門。

　　最后，《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》是對管轄權(quán)的補(bǔ)充與調(diào)節(jié)。該規(guī)定第二章通篇是關(guān)于管轄的規(guī)定，其中包括各個不同層級的管轄，但并沒有否定縣級部門的管轄權(quán)，而縣級部門的管轄權(quán)法律依據(jù)也是出自這部規(guī)章，其中第十一條的規(guī)定正是對第六條、第七條的補(bǔ)充與調(diào)節(jié)。也就是說，“三小”一般情況下由縣級部門管轄，但是在特殊情況下是可以由縣級以上的部門管轄的。

　　假設(shè)上述管轄權(quán)爭議中第一種意見是正確的，依照這種邏輯推斷，“三小”的管轄只能在縣級，那么縣級食品藥品監(jiān)督管理部門報請上級部門管轄、委托給其他單位管轄、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)域設(shè)置的食品藥品監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)管轄，這些情況全都是不合法的，他們都無法行使行政處罰權(quán)。很顯然，這種邏輯是行不通的。

　　也有意見認(rèn)為，“三小條例”是實體法，而《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》是程序法，實體法優(yōu)于程序法，所以第一種意見更為合理。

　　筆者認(rèn)為，在法理學(xué)中，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將法律分為不同的種類，實體法與程序法就是一種分類，但是這兩者并不是對立的，也不是絕對不變的。《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》是在全部食品藥品法律法規(guī)調(diào)整的范圍內(nèi)作出行政處罰所適用的程序規(guī)定，而“三小條例”是由省、自治區(qū)、直轄市制定，是針對“三小”的監(jiān)管所規(guī)定的職權(quán)和責(zé)任，兩者的調(diào)整范圍是不對等的，這種前提下做優(yōu)先適用的比較，并不恰當(dāng)。

　　綜上，筆者認(rèn)為，在上級食品藥品監(jiān)督管理部門認(rèn)為必要時，也是可以直接查處“三小”的。（王寧寧 作者單位：山西省晉城市食品藥品稽查隊）