2004年8月，原國家食藥監(jiān)局公布《藥品生產監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。2017年11月，原國家食藥監(jiān)總局根據局務會議《關于修改部分規(guī)章的決定》予以修正。

　　2019年1月，國家市場監(jiān)管總局下發(fā)2019年立法工作計劃通知，擬對包括《辦法》在內的監(jiān)管規(guī)章進行修訂。筆者結合目前藥品生產監(jiān)管實際，對《辦法》的修訂提出幾點建議。

　　加強境外委托加工藥品管理

　　數(shù)據顯示，2018年，我國中成藥出口額2.64億美元，西藥制劑出口額41億美元，且呈逐年快速上升趨勢。在以上出口中，有一部分是通過接受境外委托加工實現(xiàn)的。

　　出口藥品事關“中國制造”的國家形象，而在開展“放管服”改革、鼓勵制藥企業(yè)參與國際競爭的同時，加強境外委托加工藥品管理勢在必行。

　　一是加強境外委托加工藥品的備案管理。原國家食藥監(jiān)局根據《辦法》于2005年制定出臺的《接受境外制藥廠商委托加工藥品備案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），列明了備案需要提交的材料的相關目錄和要求，但個別企業(yè)為獲得備案生產資格，提交虛假資格材料的情況時有發(fā)生。由于涉及境外藥品管理，相關材料真實性的核實并不容易。同時，無論《辦法》還是其他規(guī)范性文件，對提交虛假材料的企業(yè)，均無類似一定年限內不接受備案申請或撤銷該次備案的處理規(guī)定。為此，建議在修訂《辦法》時，參照現(xiàn)有《辦法》中申請藥品生產許可的規(guī)定，增加備案提供虛假材料等行為的處罰條款：對于在備案中提交虛假材料的企業(yè)，或備案信息與實際生產信息不一致的，宣布備案行為作廢；情節(jié)嚴重的，在2～3年內禁止相關企業(yè)及其責任人從事境外委托加工藥品業(yè)務。

　　二是強化境外委托加工藥品銷售管理。根據要求，境外委托加工藥品，應由國內制藥廠商與境外制藥廠商直接聯(lián)系并接受委托。但在日常檢查中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)并未直接接受境外制藥廠商的委托，而是由國內從事藥品進出口貿易的經營企業(yè)在取得國外相關業(yè)務后，尋找并委托國內廠家為其生產出口藥品，即國內制藥企業(yè)將生產的藥品銷售給從事進出口貿易的經營企業(yè)，由經營企業(yè)將藥品出口至國外。目前，這種情況在向發(fā)展中國家的出口中較為多見。對此，建議在修訂《辦法》時，結合《規(guī)定》第二條“所加工藥品不得在中國境內銷售、使用”的要求，增加對在生產企業(yè)與從事進出口貿易企業(yè)間不規(guī)范的境內銷售行為進行處罰的條款，以打擊虛假或不規(guī)范開展境外委托加工藥品的行為。

　　三是加大違法違規(guī)行為的處罰力度。根據《辦法》第五十五條規(guī)定，接受境外制藥廠商委托在中國境內加工藥品，未按照規(guī)定進行備案的，由藥品生產企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)管部門給予警告，責令限期改正；逾期不改正的，可以處5000元以上1萬元以下的罰款。從這一處罰規(guī)定可以看到，第一次發(fā)現(xiàn)企業(yè)有上述行為的，僅給予警告，責令限期改正；逾期不改的，才予以5000元以上1萬元以下的罰款。與動輒數(shù)十萬、幾百萬甚至數(shù)千萬元的境外委托加工合同相比，違法成本明顯偏低；另外，對加工的藥品也沒有沒收等強制處理措施。所以建議在修訂《辦法》時，取消警告、限期改正處罰，增加處罰額度；同時，在《藥品管理法》修訂的基礎上，對企業(yè)擅自接受境外委托加工的行為，明確相關藥品要處以沒收的處罰。

　　完善藥品生產日常監(jiān)管制度

　　依據原國家食藥監(jiān)局2011年修訂的《藥品生產質量管理規(guī)范認證管理辦法》第十九條的規(guī)定，將藥品生產過程中的缺陷分為嚴重缺陷、主要缺陷和一般缺陷。對于在飛行檢查中發(fā)現(xiàn)生產企業(yè)存在嚴重缺陷或主要缺陷的，監(jiān)管部門可以依據現(xiàn)行《藥品醫(yī)療器械飛行檢查辦法》第二十五條的規(guī)定，依法采取限期整改、發(fā)告誡信、約談被檢查單位、監(jiān)督召回產品、收回或者撤銷相關資格認證認定證書，以及暫停研制、生產、銷售、使用等風險控制措施。

　　《辦法》無類似風險控制措施。從概念范圍看，飛行檢查是日常監(jiān)管的一種特殊手段，其在啟動檢查的原因、方案制定、檢查流程等方面都有特別的規(guī)定。除飛行檢查以外，日常監(jiān)管中還有大量的一般性檢查。這些一般性檢查不具備飛行檢查的特征，當然也無法引用《藥品醫(yī)療器械飛行檢查辦法》的相關條款。

　　一旦在一般性檢查中發(fā)現(xiàn)企業(yè)出現(xiàn)影響藥品質量安全的嚴重缺陷或主要缺陷，只能依據《藥品管理法》第七十八條的規(guī)定進行處理，即先予以警告，限期改正，而不能采取暫停生產的處罰手段和措施，由此帶來的風險可想而知。

　　另外，《藥品醫(yī)療器械飛行檢查辦法》中雖然規(guī)定了風險控制措施，且規(guī)定監(jiān)管部門可根據飛行檢查結果依法采取風險控制措施，但也僅此而已，并沒有相應的懲戒條款。

　　為此，建議修訂《辦法》時，一方面，借鑒《藥品醫(yī)療器械飛行檢查辦法》第二十五條的規(guī)定內容；另一方面，在《辦法》中增加相應的處罰條款，做到令行禁止，增加風險控制措施的權威性和威懾力。

　　增加約談、發(fā)告誡信等規(guī)定

　　當前，約談企業(yè)相關負責人，發(fā)告誡信，在藥品生產監(jiān)管實踐中已較為普遍。如2013年6月，原國家食藥監(jiān)總局有關負責人就產品召回問題約談強生公司；2016年6月以來，國家食品藥品監(jiān)管部門連續(xù)3年公布的年度《藥品檢查報告》，均公布了發(fā)告誡信的企業(yè)數(shù)量，其中《2017年藥品檢查報告》顯示，當年完成藥品GMP跟蹤檢查428家，發(fā)告誡信的企業(yè)達108家，占25%。但《辦法》對此并無規(guī)定。

　　在制度建設上，國家也開展了一系列嘗試。原國家食藥監(jiān)局政策法規(guī)司曾于2011年9月26日公開發(fā)函征求《食品藥品安全責任約談辦法（征求意見稿）》意見（食藥監(jiān)法函〔2011〕63號），但至今未見出臺正式文件；現(xiàn)行《藥品醫(yī)療器械飛行檢查辦法》第二十五條的規(guī)定內容，系首次在部門規(guī)章中明確對飛行檢查發(fā)現(xiàn)問題的相關企業(yè)，可以采取發(fā)告誡信、約談等措施。在省級層面，山東、安徽、江蘇多地先后出臺了制度性文件，對約談、發(fā)告誡信的情形、流程等內容進行了明確。

　　不過，當前實施的約談、告誡信制度還存在一些問題，如飛行檢查以外的一般性檢查中的約談和發(fā)告誡信，缺乏法規(guī)依據；約談和發(fā)告誡信的具體情形有待進一步明確；與約談和發(fā)告誡信相關的事項怎么進行信息公開等。

　　筆者建議，在修訂《辦法》時，一是增加約談和發(fā)告誡信的管理措施，將其拓展至所有生產監(jiān)管行為中；二是明確約談和發(fā)告誡信實施的具體情形、實施流程，杜絕以約談、發(fā)告誡信代替行政處罰等情況的發(fā)生；三是對約談和發(fā)告誡信進行區(qū)分，明確對存在較嚴重問題的發(fā)告誡信；四是借鑒美國FDA警告信的實踐經驗，對所有告誡信內容在國家或省級藥品監(jiān)管部門政務網站予以公開，滿足社會公眾的知情權，進一步提高懲戒效果。（作者：江蘇省揚州市市場監(jiān)管局 袁飛）