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處罰對(duì)象需法定

處罰到人類(lèi)似于公司法理論中“刺破公司的面紗”制度，直接“刺破”企業(yè)作為被處罰對(duì)象的主體資格，追究自然人的法律責(zé)任。因此，處罰對(duì)象范圍需要以法律明文規(guī)定為限，慎重把握。經(jīng)過(guò)梳理，被處罰的自然人范圍包括以下幾類(lèi)：

第一，未取得合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可而從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人。如《食品安全法》第一百二十二條、《藥品管理法》第七十二條規(guī)定的情形。對(duì)于此類(lèi)主體，直接依法進(jìn)行處罰即可。

第二，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”?！端幤饭芾矸ā返谄呤鍡l規(guī)定的“從事生產(chǎn)、銷(xiāo)售假藥及生產(chǎn)、銷(xiāo)售劣藥情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)或者其他單位，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”。

第三，直接實(shí)施違法行為的自然人。如《食品安全法》第一百三十三條規(guī)定的直接阻礙國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的具體行為人，第一百四十一條規(guī)定的“編造、散布虛假食品安全信息”的具體行為人。這類(lèi)人員并不限于“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”，而是需要根據(jù)具體行為人的主觀故意、客觀行為、行為后果等因素結(jié)合案情進(jìn)行綜合判斷。

第四，其他被行政處罰的自然人。主要是指技術(shù)機(jī)構(gòu)、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、媒體的主管人員和負(fù)有直接責(zé)任的具體違法行為人。例如，《食品安全法》第一百三十八條規(guī)定的出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告的“食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的主管人員和食品檢驗(yàn)人員”。

法律責(zé)任有層次

構(gòu)建層次分明的責(zé)任體系，應(yīng)根據(jù)違法行為和危害后果，區(qū)分輕微違法行為、一般違法行為和嚴(yán)重違法行為，設(shè)定輕重有別、層次分明的法律責(zé)任。具體而言主要包括：

第一，對(duì)于輕微違法行為人告知申誡，包括提示、警示、行政指導(dǎo)和責(zé)任約談等。例如，《行政處罰法》第二十七條規(guī)定，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果，不予行政處罰。此時(shí)要及時(shí)給予當(dāng)事人行政指導(dǎo)：提示、警示等告知申誡，避免更嚴(yán)重違法行為發(fā)生。此外，根據(jù)《食品安全法》第一百一十四條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在食品安全隱患，未及時(shí)采取措施消除的，可對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。責(zé)任約談情況和整改情況納入食品安全信用檔案。

第二，對(duì)于一般違法行為適用較輕處罰，包括警告、罰款等。罰款幅度的具體設(shè)計(jì)在立法上有不同思路：一種是金額制，即直接設(shè)定罰款金額幅度，如“處200元以下罰款”；另一種是倍數(shù)制，即以貨值金額、違法所得或工資收入為基數(shù)設(shè)定一定倍數(shù)的罰款。筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)具體情形區(qū)別對(duì)待：違法行為的認(rèn)定不直接涉及貨值金額或違法所得，貨值金額和違法所得對(duì)違法行為認(rèn)定亦沒(méi)有影響的，可直接設(shè)定罰款金額幅度；違法行為的認(rèn)定直接涉及貨值金額或違法所得，需要根據(jù)貨值金額或違法所得、工資收入來(lái)確定罰款金額的，可以采取倍數(shù)制，但基于過(guò)罰相當(dāng)原則，要合理設(shè)定處罰基數(shù)和倍數(shù)，做到不枉不縱。

第三，對(duì)于嚴(yán)重違法行為，適用較重處罰，包括采取行政拘留、資格罰等處罰措施。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)于部分嚴(yán)重違法行為，還需要采取信用約束措施，如《食品安全法》第一百三十五條第一款、第二款，《藥品管理法》第七十五條規(guī)定的行業(yè)禁入的資格罰。此外，還要落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見(jiàn)》提出的從事藥品、食品等行業(yè)限制措施，即對(duì)失信被執(zhí)行人從事藥品、食品安全行業(yè)從嚴(yán)審批；限制失信被執(zhí)行人從事認(rèn)證、檢測(cè)、檢驗(yàn)等行業(yè)；限制失信被執(zhí)行人擔(dān)任上述行業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，已擔(dān)任相關(guān)職務(wù)的，按規(guī)定程序要求予以變更。

執(zhí)法機(jī)制有銜接

高效協(xié)作的執(zhí)法銜接機(jī)制和聯(lián)合信用懲戒是實(shí)現(xiàn)處罰到人的必要條件。建立執(zhí)法銜接和信用懲戒機(jī)制主要包括以下內(nèi)容：

第一，就行政案件而言，應(yīng)完善與其他部門(mén)的移送處理機(jī)制。重點(diǎn)是完善適用行政拘留的違法案件移送公安機(jī)關(guān)的機(jī)制，落實(shí)行政拘留在“處罰到人”中的適用，建議參照《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》，研究制定《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留食品藥品安全違法案件暫行辦法》。

第二，就涉刑案件而言，應(yīng)進(jìn)一步完善行刑銜接機(jī)制。要認(rèn)真落實(shí)《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（食藥監(jiān)稽〔2015〕271號(hào)），并及時(shí)梳理研究行政執(zhí)法和刑事司法的職權(quán)依據(jù)、法條適用、證據(jù)銜接標(biāo)準(zhǔn)、鑒定意見(jiàn)等內(nèi)容。

第三，完善信用懲戒措施。在橫向跨部門(mén)協(xié)作方面，建立全國(guó)性的信用信息共享平臺(tái)，研究失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作的具體措施。在縱向深層制度構(gòu)建方面，抓緊完善信用信息歸集、信用信息評(píng)定、信用約束、信用修復(fù)等具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

處罰程序有規(guī)范

同時(shí)處罰生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和自然人的“雙罰”情形下的執(zhí)法程序?yàn)樘幜P到人制度完善的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，亟須在立案、調(diào)查、處罰、移送等執(zhí)法程序，執(zhí)法文書(shū)制作和規(guī)范，處罰信息公開(kāi)共享等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和完善。建議食品藥品監(jiān)管部門(mén)在進(jìn)行“雙罰”時(shí)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和自然人同時(shí)立案、同時(shí)調(diào)查，處罰決定書(shū)應(yīng)針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和個(gè)人分別作出，同時(shí)送達(dá)。涉及由不同部門(mén)執(zhí)行“雙罰”時(shí)，應(yīng)先作出處罰決定，再移送至有關(guān)部門(mén)處理。

（作者單位：北京市食品藥品監(jiān)督管理局）

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