【探討食品藥品案例指導(dǎo)制度系列談 二】對(duì)成文法的有益補(bǔ)充——食品藥品案例指導(dǎo)制度價(jià)值分析
當(dāng)前,食品藥品行政執(zhí)法中“同案不同罰”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,這和雖有法可依、但無例可考有一定關(guān)系。面對(duì)執(zhí)法實(shí)踐中的這一問題,全國食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)建立完善食品藥品案例指導(dǎo)制度進(jìn)行了探索。今年8月,國家食品藥品監(jiān)管總局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品案件查辦工作的意見》指出:“加強(qiáng)案件查辦審核指導(dǎo)……組織編寫典型案例和案例指導(dǎo),充分發(fā)揮典型案件的示范和指南作用?!北疚臄M在闡釋指導(dǎo)案例的本質(zhì)、拘束力的基礎(chǔ)上,嘗試對(duì)指導(dǎo)案例的獨(dú)立價(jià)值進(jìn)行分析。
認(rèn)清確立規(guī)則的本質(zhì)
我國的案例指導(dǎo)制度不同于英美法系國家的判例制度,即不是“法的創(chuàng)制”活動(dòng),更不同于以往的案例編纂制度,而是在現(xiàn)有制度框架下的制度創(chuàng)新。該制度一方面源于執(zhí)法部門對(duì)規(guī)范行政裁量權(quán)的訴求,另一方面則基于對(duì)判例制度精髓的吸收借鑒。
案例指導(dǎo)制度本質(zhì)上是以案例為基礎(chǔ)構(gòu)建法律適用的規(guī)則,在賦予特定案例以明確的規(guī)則約束力的基礎(chǔ)上,通過案例的比附,將類似規(guī)則適用于相同和類似案件。簡(jiǎn)言之,指導(dǎo)案例的本質(zhì)是確立規(guī)則。只要該規(guī)則所依據(jù)情形與待決案件相似或者類似,原則上要參照指導(dǎo)案例進(jìn)行處理,但不能簡(jiǎn)單地“依葫蘆畫瓢”,更不能借題發(fā)揮。追求“同案同罰”的關(guān)鍵不是“形似”而是“神似”,讓案例指導(dǎo)助推公正執(zhí)法。比如,某指導(dǎo)案例確立的證據(jù)采信規(guī)則與待決案件中關(guān)于證據(jù)采信的事實(shí)或者情況相同或類似,原則上就應(yīng)當(dāng)參照。
正確理解“應(yīng)當(dāng)參照”
正確定位食品藥品指導(dǎo)案例的拘束力是適用指導(dǎo)案例的前提,也是其發(fā)揮功能與作用的必然要求。各地食品藥品監(jiān)管部門對(duì)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的拘束力規(guī)定不同,有的規(guī)定“可以參考”,有的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)參照”,有的是“可以參照”?!渡綎|省食品藥品監(jiān)管指導(dǎo)性案例管理辦法》明確:“全省各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)時(shí),應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)。對(duì)違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)或相似案件,應(yīng)當(dāng)參照省局公布的指導(dǎo)性案例作出相近的執(zhí)法決定?!惫P者同意“應(yīng)當(dāng)參照”說。
對(duì)“應(yīng)當(dāng)參照”可從以下四個(gè)層面理解。
第一,“參照”意味著指導(dǎo)案例并非法律,不能作為直接執(zhí)法的依據(jù)。行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)以及我國的成文法傳統(tǒng)決定了行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)案例不可能成為執(zhí)法依據(jù),否則就是在自行立法,有違法治精神。
第二,指導(dǎo)案例在效力上不同于一般的案例,行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)原則上應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)案例作出處理。換言之,“應(yīng)當(dāng)參照”賦予了指導(dǎo)案例較強(qiáng)的拘束力,唯此才能確保指導(dǎo)案例起到約束行政執(zhí)法行為的作用,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法、同案同處理的目的。
第三,“參照”實(shí)際上還賦予了行政執(zhí)法人員選擇適用權(quán),即其在指導(dǎo)案例是否與待處理案件具有相似性的判斷上,具有一定的裁量空間。
第四,參照指導(dǎo)案例是指參照指導(dǎo)案例確定的裁判規(guī)則或者價(jià)值精神。這里的“參照”,不是參照指導(dǎo)性案例的裁判結(jié)果,而是參照其精神實(shí)質(zhì)。
明確獨(dú)立存在的價(jià)值
食品藥品指導(dǎo)案例一般是指已經(jīng)發(fā)生法律效力,對(duì)辦理類似案件在認(rèn)定事實(shí)、證據(jù)采集、適用法律等方面具有普遍指導(dǎo)意義的案例。該類案例來源于一線執(zhí)法實(shí)踐,具有經(jīng)驗(yàn)性、個(gè)案性的特征,具有彌補(bǔ)成文法的抽象性與一般性的特殊功能,因而具有獨(dú)立存在的價(jià)值。筆者認(rèn)為,其價(jià)值體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
有助于規(guī)范食品藥品行政執(zhí)法行為 行政執(zhí)法領(lǐng)域的指導(dǎo)案例均經(jīng)過合法性和合理性審查,并且進(jìn)行了適當(dāng)?shù)募夹g(shù)性修正,在內(nèi)容上不限于案情和處理結(jié)果的介紹,而是對(duì)案件進(jìn)行了更加充分的說理。例如,山東省局要求每一個(gè)指導(dǎo)案例包括標(biāo)題、案情介紹、處理結(jié)果和案情評(píng)析等。案情評(píng)析應(yīng)在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、定性處理等方面進(jìn)行詳細(xì)說理和論證;存在不同意見的,應(yīng)當(dāng)將分歧意見列出,并列明作出執(zhí)法決定的理由。由此可見,指導(dǎo)案例在內(nèi)容和形式上的設(shè)計(jì),對(duì)于規(guī)范行政執(zhí)法的裁量權(quán)和增強(qiáng)說理性具有重要價(jià)值。一方面,指導(dǎo)案例確立了具體適用法律、處理案件的裁量規(guī)則,在遇到相同和類似案件時(shí),食品藥品監(jiān)管部門適用指導(dǎo)案例的裁量規(guī)則,可以有效防止裁量權(quán)濫用;另一方面,指導(dǎo)案例是引導(dǎo)規(guī)范執(zhí)法的“活教材”,促使食品藥品監(jiān)管部門在今后執(zhí)法時(shí)注重說明理由,充分尊重行政相對(duì)人的知情權(quán),提高執(zhí)法行為的適當(dāng)性和可接受性。
有助于統(tǒng)一法律適用和裁量尺度 與法律規(guī)范相比,指導(dǎo)案例是針對(duì)具體個(gè)案作出的,使得執(zhí)法人員在案件定性、法律依據(jù)選取和證據(jù)采信方面的裁量空間被極大壓縮。如果由一定層級(jí)的機(jī)關(guān)發(fā)布指導(dǎo)案例,并明確對(duì)今后的案件具有約束作用,則可以有效規(guī)范和限制自由裁量權(quán),確保同類案件的法律適用基本統(tǒng)一,裁量尺度基本相同,處理結(jié)果基本一致,從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的統(tǒng)一性,體現(xiàn)法治的公平正義以及法律的權(quán)威。
有助于解決疑難案件 食品藥品監(jiān)管具有很強(qiáng)的專業(yè)性、復(fù)雜性,導(dǎo)致食品藥品監(jiān)管部門遇到疑難案件的幾率較大。疑難案件具有較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),稍有不慎,辦案人員就會(huì)被追責(zé)。因此,找尋破解疑難案件的處理之道尤為關(guān)鍵。疑難案件的解決需要?jiǎng)?chuàng)造性地適用法律。在成文法體制下,行政指導(dǎo)案例所創(chuàng)制的是執(zhí)法規(guī)則,用已決案例指導(dǎo)待決類似案件的處理,可以在“抽象到具體”的法律適用中,增加“具體到具體”的參照。指導(dǎo)案例往往來源于一線執(zhí)法人員的執(zhí)法智慧和治理經(jīng)驗(yàn),且處理得較為規(guī)范,蘊(yùn)含著行政機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念、法律規(guī)范本身具體適用等方面的技術(shù)性判斷,無疑能夠?yàn)榻窈筇幚硐嗤蛘哳愃瓢讣峁┯行У膮⒖己椭巍?/p>
食品藥品案例指導(dǎo)制度在修正成文法的不確定性,為食品藥品執(zhí)法人員提供經(jīng)驗(yàn)、裁量方法,引導(dǎo)執(zhí)法人員理性執(zhí)法、正當(dāng)裁量等方面都將發(fā)揮獨(dú)特的指導(dǎo)、借鑒作用。食品藥品案例指導(dǎo)制度的規(guī)范建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。
(作者單位:山東省濰坊市食品藥品監(jiān)管局)
(責(zé)任編輯:景淇)
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