針對部分藥品零售企業(yè)執(zhí)業(yè)藥師“掛證”問題，國家藥監(jiān)局組織開展了藥品零售企業(yè)執(zhí)業(yè)藥師“掛證”行為整治行動，其內(nèi)容之一，即凡檢查發(fā)現(xiàn)存在“掛證”行為的執(zhí)業(yè)藥師，撤銷其《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》，在全國執(zhí)業(yè)藥師注冊管理信息系統(tǒng)進行記錄，并予以公示；在上述不良信息記錄撤銷前，不能再次注冊執(zhí)業(yè)。

　　行政許可撤銷制度作為一項行政許可后續(xù)監(jiān)管制度，目前理論界對其研究不多。筆者結(jié)合上述藥品零售企業(yè)執(zhí)業(yè)藥師“掛證”行為整治，對我國行政許可撤銷制度的相關(guān)問題進行初步探討。

　　行政許可撤銷的法律屬性

　　我國的行政許可撤銷制度主要體現(xiàn)在《行政許可法》第六十九條，依據(jù)該條規(guī)定，行政許可撤銷可以概括為三種情況：一是因行政機關(guān)過錯而撤銷行政許可，包括行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的。二是因被許可人過錯而撤銷行政許可，主要指以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可。三是依法可以撤銷行政許可的其他情形。

　　國家藥監(jiān)局、人力資源社會保障部于2019年3月5日發(fā)布的《執(zhí)業(yè)藥師職業(yè)資格制度規(guī)定》第二十八條第二款規(guī)定：“嚴禁《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》掛靠，持證人注冊單位與實際工作單位不符的，由發(fā)證部門撤銷《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》，并作為個人不良信息由負責(zé)藥品監(jiān)督管理的部門記入全國執(zhí)業(yè)藥師注冊管理信息系統(tǒng)?！惫P者認為，該條規(guī)定中“撤銷”的法律依據(jù)是《行政許可法》中規(guī)定的“依法可以撤銷行政許可的其他情形”。

　　綜上所述，撤銷行政許可是行政機關(guān)基于特定事實，依據(jù)法定職權(quán)，依法撤銷行政許可的一種具體行政行為。

　　撤銷與注銷和吊銷的關(guān)系

　　《行政許可法》第七十條規(guī)定了行政許可的注銷情形，分別包括：行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；法人或者其他組織依法終止的；行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項無法實施的；法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷行政許可的其他情形。

　　原國家藥品監(jiān)管局于2000年4月修訂印發(fā)的《執(zhí)業(yè)藥師注冊管理暫行辦法》，第十七條規(guī)定了《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》予以注銷的五種情形：死亡或被宣告失蹤的；受刑事處罰的；被吊銷《執(zhí)業(yè)藥師資格證書》的；受開除行政處分的；因健康或其他原因不能從事執(zhí)業(yè)藥師業(yè)務(wù)的。

　　撤銷與注銷，二者既有區(qū)別，又有聯(lián)系。除適用情形不同外，二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在三個方面：一是適用前提不同。撤銷的前提是行政機關(guān)違法作出行政許可決定或是相對人違法取得行政許可。注銷的前提是出現(xiàn)了使行政許可失去效力的特定事實，與相對人取得行政許可是否合法無關(guān)。二是性質(zhì)不同。撤銷是行政許可機關(guān)的主動糾錯行為，具有剝奪性。注銷一般不涉及價值判斷，沒有否定性評價的意味，是一種程序性行為，強調(diào)對已經(jīng)登記/注冊過的內(nèi)容或證書的取消。三是法律后果不同。撤銷“掛靠”的《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》，在全國執(zhí)業(yè)藥師注冊管理信息系統(tǒng)進行記錄，并予以公示；在上述不良信息記錄撤銷前，不能再次注冊執(zhí)業(yè)。而注銷有所區(qū)別，非因相對人過錯而注銷的，沒有再次注冊的時間限制。二者的聯(lián)系體現(xiàn)在《行政許可法》第七十條第四項，行政許可撤銷決定是引發(fā)行政許可注銷決定的法律事實，兩者之間是一種因果關(guān)系。

　　而撤銷與吊銷也有不同，主要體現(xiàn)在：一是適用前提不同。撤銷的原因既有可能是行政相對人的違法行為，也有可能是行政機關(guān)作出的行政行為本身違法，還可能是行政機關(guān)和行政相對人雙方均存在違法行為。而吊銷的前提是行政相對人存在違法行為，應(yīng)當(dāng)予以制裁和懲戒。二是目的不同。撤銷是糾正錯誤、違法的行政行為的一種自我糾錯措施，其目的是終結(jié)違法行政行為的失范狀態(tài)，實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。吊銷的目的是制裁和懲戒，取消違法行政相對人的某種資格或者剝奪其某種權(quán)益。三是適用主體和適用對象不同。撤銷的執(zhí)行主體是作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)，承擔(dān)法律責(zé)任的是行政機關(guān)及其工作人員，也可能是行政相對人。吊銷的執(zhí)行主體是行政機關(guān)，承擔(dān)法律責(zé)任的是行政相對人。四是溯及力不同。撤銷的法律效果是，行政相對人在撤銷前因行政許可行為所形成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系自始無效，其法律效力溯及既往。吊銷的法律效果是行政相對人失去某種行政法上的資格或者權(quán)益，之前所形成的法律關(guān)系并不因吊銷行為的出現(xiàn)而發(fā)生變化，其法律效力不溯及既往。

　　行政許可撤銷的法定程序

　　在統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺的大背景下，有關(guān)行政許可撤銷程序的法律規(guī)定，除了《行政許可法》有些零星規(guī)定外，總體上處于一種缺失狀態(tài)。筆者認為，行政許可撤銷程序除應(yīng)當(dāng)具備一般的行政程序要件外，還應(yīng)當(dāng)重點強化以下幾方面的重點程序。

　　一是異議申辯程序。雖然《行政許可法》沒有明文規(guī)定撤銷行政許可的相應(yīng)程序，但基于《行政許可法》的立法精神及保護相對人的合法權(quán)益，應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則。該法第七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”。筆者認為，行政許可權(quán)包括行政許可的實施權(quán)和行政許可的監(jiān)管權(quán)，行政許可的撤銷，就是行政機關(guān)運用行政許可監(jiān)管權(quán)的結(jié)果。而行政許可的撤銷權(quán)是行政許可實施權(quán)的自然延伸，是行政機關(guān)依法行使監(jiān)管權(quán)的具體表現(xiàn)，是對違法取得行政許可行為的一種事后制止和矯正。因此，撤銷行政許可應(yīng)當(dāng)保障相對人享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。異議申辯程序的設(shè)置，能夠提升行政許可撤銷程序的公眾參與度，提高行政許可撤銷決定的民主化和科學(xué)化。

　　二是聽證程序。《行政許可法》第四十六條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證。”由于行政許可撤銷決定是對行政相對人一種授益行政行為的剝奪，從保障行政相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)謹慎行使撤銷權(quán)。所以，在作出撤銷決定之前，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知行政相對人有要求舉行聽證的權(quán)利；行政相對人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時舉行聽證，聽取其意見，從而實現(xiàn)行政許可撤銷決定的科學(xué)化和民主化。

　　三是信息公示程序。公開透明原則要求行政許可后續(xù)監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)適時向社會公布自身產(chǎn)生、獲得或者控制的有關(guān)行政許可后續(xù)監(jiān)管信息。對“掛證”的執(zhí)業(yè)藥師，不僅撤銷其注冊證，而且在全國執(zhí)業(yè)藥師注冊管理信息系統(tǒng)進行記錄，并予以公示，便于社會公眾對執(zhí)業(yè)藥師信用狀況進行評價，強化社會監(jiān)督，收到褒揚誠信經(jīng)營、懲戒失信行為的效果；另一方面，對行政許可監(jiān)管機關(guān)、行政許可相對人以及相關(guān)利害關(guān)系人都具有重要規(guī)范、指引作用。（作者單位：山東省濰坊市市場監(jiān)管局 羅秋）