芻議行政許可撤銷的法律問題
針對部分藥品零售企業(yè)執(zhí)業(yè)藥師“掛證”問題,國家藥監(jiān)局組織開展了藥品零售企業(yè)執(zhí)業(yè)藥師“掛證”行為整治行動,其內(nèi)容之一,即凡檢查發(fā)現(xiàn)存在“掛證”行為的執(zhí)業(yè)藥師,撤銷其《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》,在全國執(zhí)業(yè)藥師注冊管理信息系統(tǒng)進行記錄,并予以公示;在上述不良信息記錄撤銷前,不能再次注冊執(zhí)業(yè)。
行政許可撤銷制度作為一項行政許可后續(xù)監(jiān)管制度,目前理論界對其研究不多。筆者結(jié)合上述藥品零售企業(yè)執(zhí)業(yè)藥師“掛證”行為整治,對我國行政許可撤銷制度的相關(guān)問題進行初步探討。
行政許可撤銷的法律屬性
我國的行政許可撤銷制度主要體現(xiàn)在《行政許可法》第六十九條,依據(jù)該條規(guī)定,行政許可撤銷可以概括為三種情況:一是因行政機關(guān)過錯而撤銷行政許可,包括行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的;超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的;違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的;對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的。二是因被許可人過錯而撤銷行政許可,主要指以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可。三是依法可以撤銷行政許可的其他情形。
國家藥監(jiān)局、人力資源社會保障部于2019年3月5日發(fā)布的《執(zhí)業(yè)藥師職業(yè)資格制度規(guī)定》第二十八條第二款規(guī)定:“嚴禁《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》掛靠,持證人注冊單位與實際工作單位不符的,由發(fā)證部門撤銷《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》,并作為個人不良信息由負責(zé)藥品監(jiān)督管理的部門記入全國執(zhí)業(yè)藥師注冊管理信息系統(tǒng)?!惫P者認為,該條規(guī)定中“撤銷”的法律依據(jù)是《行政許可法》中規(guī)定的“依法可以撤銷行政許可的其他情形”。
綜上所述,撤銷行政許可是行政機關(guān)基于特定事實,依據(jù)法定職權(quán),依法撤銷行政許可的一種具體行政行為。
撤銷與注銷和吊銷的關(guān)系
《行政許可法》第七十條規(guī)定了行政許可的注銷情形,分別包括:行政許可有效期屆滿未延續(xù)的;賦予公民特定資格的行政許可,該公民死亡或者喪失行為能力的;法人或者其他組織依法終止的;行政許可依法被撤銷、撤回,或者行政許可證件依法被吊銷的;因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項無法實施的;法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷行政許可的其他情形。
原國家藥品監(jiān)管局于2000年4月修訂印發(fā)的《執(zhí)業(yè)藥師注冊管理暫行辦法》,第十七條規(guī)定了《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》予以注銷的五種情形:死亡或被宣告失蹤的;受刑事處罰的;被吊銷《執(zhí)業(yè)藥師資格證書》的;受開除行政處分的;因健康或其他原因不能從事執(zhí)業(yè)藥師業(yè)務(wù)的。
撤銷與注銷,二者既有區(qū)別,又有聯(lián)系。除適用情形不同外,二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在三個方面:一是適用前提不同。撤銷的前提是行政機關(guān)違法作出行政許可決定或是相對人違法取得行政許可。注銷的前提是出現(xiàn)了使行政許可失去效力的特定事實,與相對人取得行政許可是否合法無關(guān)。二是性質(zhì)不同。撤銷是行政許可機關(guān)的主動糾錯行為,具有剝奪性。注銷一般不涉及價值判斷,沒有否定性評價的意味,是一種程序性行為,強調(diào)對已經(jīng)登記/注冊過的內(nèi)容或證書的取消。三是法律后果不同。撤銷“掛靠”的《執(zhí)業(yè)藥師注冊證》,在全國執(zhí)業(yè)藥師注冊管理信息系統(tǒng)進行記錄,并予以公示;在上述不良信息記錄撤銷前,不能再次注冊執(zhí)業(yè)。而注銷有所區(qū)別,非因相對人過錯而注銷的,沒有再次注冊的時間限制。二者的聯(lián)系體現(xiàn)在《行政許可法》第七十條第四項,行政許可撤銷決定是引發(fā)行政許可注銷決定的法律事實,兩者之間是一種因果關(guān)系。
而撤銷與吊銷也有不同,主要體現(xiàn)在:一是適用前提不同。撤銷的原因既有可能是行政相對人的違法行為,也有可能是行政機關(guān)作出的行政行為本身違法,還可能是行政機關(guān)和行政相對人雙方均存在違法行為。而吊銷的前提是行政相對人存在違法行為,應(yīng)當(dāng)予以制裁和懲戒。二是目的不同。撤銷是糾正錯誤、違法的行政行為的一種自我糾錯措施,其目的是終結(jié)違法行政行為的失范狀態(tài),實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。吊銷的目的是制裁和懲戒,取消違法行政相對人的某種資格或者剝奪其某種權(quán)益。三是適用主體和適用對象不同。撤銷的執(zhí)行主體是作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān),承擔(dān)法律責(zé)任的是行政機關(guān)及其工作人員,也可能是行政相對人。吊銷的執(zhí)行主體是行政機關(guān),承擔(dān)法律責(zé)任的是行政相對人。四是溯及力不同。撤銷的法律效果是,行政相對人在撤銷前因行政許可行為所形成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系自始無效,其法律效力溯及既往。吊銷的法律效果是行政相對人失去某種行政法上的資格或者權(quán)益,之前所形成的法律關(guān)系并不因吊銷行為的出現(xiàn)而發(fā)生變化,其法律效力不溯及既往。
行政許可撤銷的法定程序
在統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺的大背景下,有關(guān)行政許可撤銷程序的法律規(guī)定,除了《行政許可法》有些零星規(guī)定外,總體上處于一種缺失狀態(tài)。筆者認為,行政許可撤銷程序除應(yīng)當(dāng)具備一般的行政程序要件外,還應(yīng)當(dāng)重點強化以下幾方面的重點程序。
一是異議申辯程序。雖然《行政許可法》沒有明文規(guī)定撤銷行政許可的相應(yīng)程序,但基于《行政許可法》的立法精神及保護相對人的合法權(quán)益,應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則。該法第七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可,享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”。筆者認為,行政許可權(quán)包括行政許可的實施權(quán)和行政許可的監(jiān)管權(quán),行政許可的撤銷,就是行政機關(guān)運用行政許可監(jiān)管權(quán)的結(jié)果。而行政許可的撤銷權(quán)是行政許可實施權(quán)的自然延伸,是行政機關(guān)依法行使監(jiān)管權(quán)的具體表現(xiàn),是對違法取得行政許可行為的一種事后制止和矯正。因此,撤銷行政許可應(yīng)當(dāng)保障相對人享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。異議申辯程序的設(shè)置,能夠提升行政許可撤銷程序的公眾參與度,提高行政許可撤銷決定的民主化和科學(xué)化。
二是聽證程序。《行政許可法》第四十六條規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項,或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告,并舉行聽證。”由于行政許可撤銷決定是對行政相對人一種授益行政行為的剝奪,從保障行政相對人合法權(quán)益的角度出發(fā),行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)謹慎行使撤銷權(quán)。所以,在作出撤銷決定之前,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知行政相對人有要求舉行聽證的權(quán)利;行政相對人要求聽證的,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時舉行聽證,聽取其意見,從而實現(xiàn)行政許可撤銷決定的科學(xué)化和民主化。
三是信息公示程序。公開透明原則要求行政許可后續(xù)監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)適時向社會公布自身產(chǎn)生、獲得或者控制的有關(guān)行政許可后續(xù)監(jiān)管信息。對“掛證”的執(zhí)業(yè)藥師,不僅撤銷其注冊證,而且在全國執(zhí)業(yè)藥師注冊管理信息系統(tǒng)進行記錄,并予以公示,便于社會公眾對執(zhí)業(yè)藥師信用狀況進行評價,強化社會監(jiān)督,收到褒揚誠信經(jīng)營、懲戒失信行為的效果;另一方面,對行政許可監(jiān)管機關(guān)、行政許可相對人以及相關(guān)利害關(guān)系人都具有重要規(guī)范、指引作用。(作者單位:山東省濰坊市市場監(jiān)管局 羅秋)