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　　目前，國家層面的法律、法規(guī)、規(guī)章尚未對食品小作坊和食品攤販的概念做出解釋，現(xiàn)行《食品安全法》直接將食品生產加工小作坊和食品攤販的具體管理要求授權省級人大常委會規(guī)定，目前已有多個省份出臺了地方性法規(guī)，但對食品小作坊和食品攤販的概念界定并不統(tǒng)一，管理模式也不盡相同。新修訂的《食品安全法》繼續(xù)保留了授權立法的方式，明確規(guī)定具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。在此背景下，筆者結合現(xiàn)有規(guī)定和調研情況，對食品生產加工小作坊和食品攤販的概念界定做一剖析。

　　國家層面的指導性概念

　　首先，法律條文用語的引申內容?！妒称钒踩ā返诙艞l第三款規(guī)定，食品生產加工小作坊和食品攤販應當符合與其生產經(jīng)營規(guī)模、條件相適應的食品安全要求。由此可以引申出規(guī)模、條件上的差異是食品生產加工小作坊和食品攤販區(qū)別于一般生產經(jīng)營者的重要因素?！妒称钒踩ā返谌畻l規(guī)定，縣級以上地方人民政府鼓勵食品生產加工小作坊改進生產條件；鼓勵食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營。由此可以引申出生產條件是界定食品生產加工小作坊概念中的重要因素，經(jīng)營場所是界定食品攤販概念的重要因素。

　　其次，國家標準中的術語解釋?！妒称飞a加工小作坊質量安全控制基本要求》（GB/T23734-2009）對食品生產加工小作坊術語的定義是：“依照相關法律、法規(guī)從事食品生產，有固定生產場所，從業(yè)人員較少，生產加工規(guī)模小，無預包裝或簡易包裝，銷售范圍固定的食品生產加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的單位和個人?！庇纱丝梢?，國家標準將有固定生產場所、從業(yè)人員較少、生產加工規(guī)模小、包裝簡易、銷售范圍固定、不進行現(xiàn)做現(xiàn)賣作為食品生產加工小作坊與一般食品生產者的主要區(qū)別。

　　第三，法律釋義中的概念表述。雖然《食品安全法》未明確食品生產加工小作坊和食品攤販的定義，但是全國人大常委會法制工作委員會編寫的《食品安全法釋義》已經(jīng)有所涉及。該釋義稱：“食品生產加工小作坊，一般是指固定從業(yè)人員較少，有固定生產場所，生產條件簡單，從事傳統(tǒng)、低風險食品生產加工（不含現(xiàn)做現(xiàn)賣）的沒有取得食品生產許可證的生產單位或個人?！庇纱丝梢钥闯?，其將從業(yè)人員少、有固定生產場所、生產條件簡單、生產范圍窄、不進行現(xiàn)做現(xiàn)賣作為食品生產加工小作坊與一般食品生產者的主要區(qū)別。對于食品攤販，該釋義未專門進行概念界定，但是其在解釋《食品安全法》第三十條“鼓勵食品攤販進入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營”原因時，表述為“一些地方亂擺攤的現(xiàn)象在街道上隨處可見，阻塞城市交通，影響城市美觀，成為城管的打擊對象”，由此也可以看出，其將無固定經(jīng)營場所、在街道上擺攤作為食品攤販與一般食品經(jīng)營者的重要區(qū)別。

　　第四，全國質量監(jiān)督系統(tǒng)的指導意見。2010年，國家質檢總局印發(fā)《食品生產加工領域中小作坊監(jiān)管工作專題座談會會議紀要》，在食品生產加工小作坊定義和監(jiān)管范圍方面明確：可首先依據(jù)經(jīng)營者性質來限定食品生產加工領域中小作坊的范圍，即符合相關條件的個體工商戶，是食品生產加工領域中小作坊的基本業(yè)態(tài)。還可從以下幾個要素著手把握其內涵：規(guī)模小、人數(shù)少；有固定場所；從事加工制作用于銷售的食品。各地可根據(jù)實際情況，確定量化指標。同時，該文件明確指出：食品生產加工領域中小作坊應當有別于從事食用農產品初級加工、現(xiàn)做現(xiàn)賣、前店后廠、食堂餐飲類小作坊。該文件雖然沒有直接明確食品生產加工小作坊的概念，但是提供了較多可供參考的界定標準。

　　食品安全是概念界定的核心

　　上述國家層面的法律解釋都是出于食品安全管理角度，在小作坊方面突出了各種“小”，在食品攤販方面突出了“無固定經(jīng)營場所”，認為“小”和“無固定經(jīng)營場所”是目前產生食品安全隱患、阻礙有效食品安全監(jiān)管的核心原因。但是，國家立法部門一時又難以拿出具體、統(tǒng)一且有效的尺度，只能暫時交給各地方，結合本地實際分別嘗試化小為大、減少無固定場所經(jīng)營的創(chuàng)新舉措，目的是通過提高生產能力水平、減少散亂無序經(jīng)營更好地保障食品安全。因此，不能僅僅著眼于根據(jù)傳統(tǒng)習慣方式，對食品小作坊和食品攤販的概念進行科學界定，而是應當以保障食品安全為核心，把不適應當前食品安全要求的小、散、亂型作坊和攤販作為治理重點，逐步將之清理出食品市場。因為法律的本意不是促進食品小作坊和食品攤販的傳承，而是減少其可能產生的不安全因素，推進其轉型升級。

　　從事實概念中剝離法定概念

　　明確了國家治理食品小作坊和食品攤販的本意，筆者認為還需要進一步將法定概念從一般事實概念中剝離出來，即明確治理的典型對象。

　　首先，對于生產加工小作坊來說，“小”是相對的，在不同區(qū)域“小”的標準不同，而且“小”的含義是多樣的，如從業(yè)人員、產品類別、占地面積、銷售對象等，具體的作坊可能具備其中一些但并非全部“小”的表現(xiàn)形式，如果泛泛進行理解，那么納入小作坊概念的主體將十分廣泛和復雜，且“小”的表現(xiàn)形式也將無窮盡地不斷翻新。因此，需要通過調研結合實際，而不是僅參照傳統(tǒng)理解去明確哪些形式的“小”對食品安全造成的危害更突出，將之作為治理的重點，賦予法定意義的食品生產加工小作坊范疇。

　　以江蘇調研情況為例，食品生產加工小作坊從業(yè)人員數(shù)量5人以下的占80%，其生產的主要產品類別中高風險較少，中低風險產品各半，占地面積50平方米以下的有80%，具有前店后坊現(xiàn)做現(xiàn)賣銷售形式的已經(jīng)超過60%，經(jīng)營產品范圍已經(jīng)大幅度擴展，不再限于傳統(tǒng)食品生產加工，但絕大多數(shù)生產條件簡單，不能做到對生產加工食品（包括原料）進行自檢或委托檢驗的占70%以上。因此，如果作為江蘇省地方立法，可以選擇從業(yè)人員數(shù)量、占地面積、檢驗方式等因素作為法定概念中“小”的重要組成部分。

　　此外，有固定生產加工場所是食品生產加工作坊區(qū)別于食品攤販乃至某些餐飲服務業(yè)態(tài)應當必備的特征，而由于現(xiàn)做現(xiàn)賣形式在食品作坊領域已經(jīng)較多存在，已不宜作為小作坊區(qū)別于其他食品生產經(jīng)營業(yè)態(tài)的重要因素，可以在具體法條中合理進行規(guī)范限制（起到與食品攤販、普通食品流通、餐飲服務提供者經(jīng)營行為相區(qū)別的作用）。因此，食品生產加工小作坊的概念可以表述為：有固定生產加工場所、生產規(guī)模較小、從業(yè)人員較少、生產條件簡單，依法從事食品生產加工的單位和個人。

　　同理，從一般事實概念上講，只要是擺攤售賣食品的主體都是食品攤販，但沒必要將所有擺攤形式的食品攤販都納入特殊管理，如果去除了其與普通食品經(jīng)營者（含食品流通經(jīng)營者和餐飲服務提供者）在食品安全經(jīng)營條件上的本質區(qū)別，從食品安全的角度就應當將之視為普通食品經(jīng)營者進行監(jiān)管。

　　眾所周知，對食品安全和市容秩序產生不良影響最典型的食品攤販是無固定經(jīng)營場所，是在農村、社區(qū)、鬧市、城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域的露天街道上以擺攤設點形式進行臨時食品經(jīng)營的主體。對于進入集中交易市場、店鋪等固定場所擺攤設點經(jīng)營的食品攤販，其與多數(shù)個體形式的普通食品經(jīng)營者已經(jīng)基本沒有明顯區(qū)別，可以納入普通食品經(jīng)營者管理，而重點要治理的是無固定經(jīng)營場所、距離公眾生活區(qū)域較近、占用街道進行露天經(jīng)營的主體。占道經(jīng)營的攤販本身已經(jīng)違反了城市管理法規(guī)，但是在目前不可能以占道經(jīng)營違法完全清除取締該類主體的實際情況下，需要有一個緩和的空間，多數(shù)省份采取了劃定區(qū)域指定時間經(jīng)營的管理方式，這種方式有利于最大限度地減輕食品攤販對公共資源的不利影響，為食品安全的管理提供相對穩(wěn)定的時間和空間。對于不遵守該范圍限制規(guī)定的流動食品攤販，食品安全監(jiān)管部門可不再對其進行日常性食品安全監(jiān)管，一般應由城市管理部門直接予以查處取締。此外，食品攤販從主體性質上應為個人，不具有組織性質，其經(jīng)營條件也相對較為簡單。

　　綜上分析，在食品安全監(jiān)管中，食品攤販的法定概念可以表述為：不具有固定經(jīng)營場所，臨時在劃定地點內擺攤設點從事簡單食品經(jīng)營活動的個人。

    （作者單位：江蘇省徐州市食品藥品監(jiān)督管理局 ）