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       開欄的話

       指導(dǎo)案例有著不同于成文法的靈活性和適時(shí)性，建立案例指導(dǎo)制度，對于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法行為，解決“同案不同判”的問題具有十分積極的作用。

       在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域構(gòu)建案例指導(dǎo)制度，已得到社會關(guān)注。在11月30日由國家食品藥品監(jiān)管總局法制司和中國健康傳媒集團(tuán)聯(lián)合主辦的第三期食品藥品安全法治建設(shè)專題研討會上，與會專家普遍贊成建立案例指導(dǎo)制度，并就相關(guān)問題進(jìn)行了研討。專家們也認(rèn)為，對于案例指導(dǎo)制度的構(gòu)建需要穩(wěn)步推進(jìn)，循序漸進(jìn)，并進(jìn)一步完善相關(guān)問題。為此，本版特開設(shè)“探討食品藥品案例指導(dǎo)制度系列談”欄目，圍繞案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)、適用技術(shù)等進(jìn)行更深入的探索。敬請廣大讀者關(guān)注，并期待您的來稿。

       民以食為天，藥以安為先。為保障人民飲食用藥安全，規(guī)范食品藥品領(lǐng)域行政執(zhí)法的重要性不言而喻。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例對于統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法行為等意義重大。下面，從食品藥品行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的作用、性質(zhì)與特點(diǎn)、要求以及建議四個(gè)方面，談?wù)剬⑹称匪幤沸姓?zhí)法案例指導(dǎo)制度的有關(guān)認(rèn)識。

       統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)  規(guī)范行為

       建立食品藥品行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度不僅十分必要，而且非常重要，其作用主要體現(xiàn)在統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范執(zhí)法行為、進(jìn)行法治教育、減少執(zhí)法爭議等方面。

       統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)  法律規(guī)定的原則性給行政執(zhí)法帶來了一定的困擾。法律法規(guī)對于一些危害公民利益或社會秩序的行為，缺乏明確的規(guī)定，或者規(guī)定得較為模糊。在這種情況下，我們就需要通過食品藥品行政執(zhí)法案例指導(dǎo)地方執(zhí)法機(jī)關(guān)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依法行政。

       規(guī)范執(zhí)法行為  由于法律條文比較原則，執(zhí)法機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員在適用食品藥品法律法規(guī)時(shí)自由裁量權(quán)較大，公布食品藥品行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，可以細(xì)化執(zhí)法的規(guī)范性要求和裁量尺度，有助于實(shí)現(xiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求。

       進(jìn)行法治教育  行政執(zhí)法指導(dǎo)案例也是生動的法治教材，告訴人們什么行為是違法行為，什么行為可以行政復(fù)議。也就是說，我們可以通過這些案例“以案釋法”，進(jìn)行公民法治教育，預(yù)防食品藥品領(lǐng)域的違法行為，維護(hù)食品藥品領(lǐng)域的市場秩序、法律秩序。

       減少執(zhí)法爭議  制作、公布行政執(zhí)法指導(dǎo)案例，以表明國家執(zhí)法機(jī)關(guān)的立場和態(tài)度，對潛在或處于萌芽狀態(tài)的行政爭議是一面鏡子，可以減少執(zhí)法爭議。

       本文所說的食品藥品行政執(zhí)法案例的作用，既是行政執(zhí)法案例的意義，也是我們設(shè)計(jì)案例指導(dǎo)制度的目標(biāo)。所以，筆者認(rèn)為，不宜在案例中公布行政執(zhí)法案例過程中產(chǎn)生的“不同意見”。

       以案釋法  理由權(quán)威

       為了與最高司法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)性案例相區(qū)別，食品藥品行政執(zhí)法案例可以叫作指導(dǎo)案例、典型案例或示范案例。其中，少數(shù)法律性特別強(qiáng)的案例可以叫作指導(dǎo)案例，大量既具有法律性、也具有宣示性的（可能涉及社會熱點(diǎn)問題的）案例，可以叫作典型案例或示范案例。

       在性質(zhì)上，食品藥品行政執(zhí)法指導(dǎo)案例是食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)行政執(zhí)法的記錄，是中央人民政府直屬機(jī)構(gòu)對相關(guān)法律法規(guī)所作的部門性法律解釋。當(dāng)然，這是從其法律定位上講的。案例本身并不必然是法律解釋，制作、公布案例是因?yàn)榘咐云洫?dú)特的形態(tài)發(fā)揮獨(dú)特的作用。同時(shí)，案例也不是行政執(zhí)法決定本身，所以案例只具有說服力，而不具有約束力。國家食品藥品監(jiān)管總局是國家在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的最高執(zhí)法機(jī)關(guān)，其所公布的案例具有權(quán)威性，特別是各地食品藥品監(jiān)管部門在處理類似案例時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照案例中對有關(guān)問題的法律處理方案。在使用方法上，指導(dǎo)案例雖不宜作為作出執(zhí)法決定的依據(jù)，但其中的說理部分應(yīng)當(dāng)作為形成執(zhí)法決定的權(quán)威性理由。

       行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度是具有合法性和正當(dāng)性依據(jù)的。從合法性來講，國家食品藥品監(jiān)管總局具有對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行法律解釋的職責(zé)和權(quán)威。此外，中央政法委員會曾發(fā)文指出，公安部應(yīng)當(dāng)制作公安工作的指導(dǎo)性案例。以此類推，國家食品藥品監(jiān)管總局制作食品藥品監(jiān)管方面的指導(dǎo)案例或典型案例必要且可行。

       遴選謹(jǐn)慎  標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格

       并非所有的行政執(zhí)法案例均可以作為指導(dǎo)案例。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例應(yīng)當(dāng)符合合法性、事實(shí)性、普遍性、論理性的要求。

       合法性  合法性是行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的生命線。食品藥品行政執(zhí)法指導(dǎo)案例要內(nèi)容合法、程序合法?？赡苡腥藭|(zhì)疑，正是由于缺乏明確的法律規(guī)定，才有了指導(dǎo)案例的出現(xiàn)，要求案例具備合法性怎么可能做到？筆者認(rèn)為，這里的合法，是要求符合法律的原則、法律的精神和法律程序。

       事實(shí)性  案例與“骨感”的條文性法律解釋文件不同，其價(jià)值體現(xiàn)在與具體的案件事實(shí)有著密不可分的聯(lián)系，法律意義體現(xiàn)在具體的案件事實(shí)中。因此，在制作案例時(shí)，應(yīng)當(dāng)把案例的爭議問題、違法事實(shí)寫清楚、寫準(zhǔn)確、寫全面。

       普遍性  我們需要指導(dǎo)案例的原因是因?yàn)槠渚哂衅毡樾?，對今后處理類似案件具有普遍指?dǎo)意義。這也是我們挑選、制作指導(dǎo)案例的標(biāo)準(zhǔn)之一。

       論理性  對于使用指導(dǎo)案例的執(zhí)法人員來說，在處理與指導(dǎo)案例類似的案件時(shí)，僅僅了解指導(dǎo)案例的事實(shí)是不夠的，還需要知道有關(guān)決定的法律依據(jù)、正當(dāng)理由，以及由案件事實(shí)、法律規(guī)定再到執(zhí)法決定的推理過程。所以，案例應(yīng)當(dāng)對行政處罰、準(zhǔn)許行政復(fù)議的理由進(jìn)行清晰、準(zhǔn)確、充分地闡述和論證。

       統(tǒng)籌規(guī)劃  全面考慮

       行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的建立不可能一蹴而就，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、全面考慮。

       首先，圍繞有關(guān)食品藥品監(jiān)管方面的法律、法規(guī)，建立相關(guān)指導(dǎo)案例、典型案例、示范案例的案例體系和案例庫。我國以制定法為主要法律淵源，與此種法律體系相適應(yīng)，我們的食品藥品執(zhí)法指導(dǎo)案例應(yīng)當(dāng)圍繞相關(guān)法律法規(guī)來建設(shè)，形成相應(yīng)的“案例樹”或“案例庫”。

       其次，食品藥品執(zhí)法指導(dǎo)案例要質(zhì)量與數(shù)量并重。案例的編輯制作應(yīng)當(dāng)規(guī)范、準(zhǔn)確；而且足夠數(shù)量的案例才有可能符合各地執(zhí)法需要，發(fā)揮案例的指導(dǎo)作用?？梢赃\(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)建立食品藥品執(zhí)法案例庫。

       第三，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究使用案例的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，在案例指導(dǎo)制度中作出相應(yīng)的規(guī)定；同時(shí)，有必要規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理類似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)參照而沒有參照指導(dǎo)案例的后果，以及行政相對人在相應(yīng)情況下的救濟(jì)程序。當(dāng)然，有關(guān)食品藥品執(zhí)法指導(dǎo)案例的使用方法需要經(jīng)歷一個(gè)研究、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的過程，并需要在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)。此外，還要研究使用案例所需要的法律推理方法，特別是判斷何為“類似”案件所特別需要的類比推理。

       第四，妥當(dāng)使用懲罰性賠償金。懲罰性賠償金的本意是用來懲罰故意作惡的不良廠商。若對存在產(chǎn)品說明細(xì)微疏漏等產(chǎn)品瑕疵的廠商作出懲罰性賠償?shù)臎Q定，則嚴(yán)重偏離了立法原意，徒增本分、守法經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營成本，損害其對我國法律的信心。因此，有必要通過行政執(zhí)法指導(dǎo)案例進(jìn)行符合立法原意的指導(dǎo)。

        （作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國案例法學(xué)研究會副會長）

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