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       案例指導(dǎo)制度在我國(guó)最先應(yīng)用于司法領(lǐng)域，最高人民法院和最高人民檢察院已將遴選和發(fā)布指導(dǎo)性案例作為一項(xiàng)日常工作。案例指導(dǎo)制度在促進(jìn)適法統(tǒng)一，特別是疑難復(fù)雜案件和新類型案件的法律適用方面發(fā)揮著積極作用。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015～2020年）》明確提出要建立健全權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。在這一背景下，國(guó)家食品藥品監(jiān)管部門探索構(gòu)建行政執(zhí)法領(lǐng)域的案例指導(dǎo)制度具有積極意義。

       明晰制度特征

       在理論探討階段，可以將食品藥品行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例定義為：由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門從縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門報(bào)送的業(yè)已發(fā)生法律效力的行政執(zhí)法案件中，篩選、確定并編纂發(fā)布的，對(duì)規(guī)范行政自由裁量、統(tǒng)一行政執(zhí)法尺度、明確法律適用標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)指導(dǎo)借鑒意義的典型案例。

       這一界定可明確指導(dǎo)性案例的幾個(gè)關(guān)鍵要素：第一，指導(dǎo)性案例的來源是縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)管部門選送的已發(fā)生法律效力的案件；第二，指導(dǎo)性案例的范圍不局限于行政處罰案件，也包括行政許可、行政復(fù)議、行政強(qiáng)制等案件；第三，指導(dǎo)性案例的遴選應(yīng)注重發(fā)揮其行政裁量基準(zhǔn)的基本效用；第四，指導(dǎo)性案例的稱謂具有法定性，發(fā)布主體限于國(guó)家食品藥品監(jiān)管部門，地方食品藥品監(jiān)管部門不能以指導(dǎo)性案例的名義發(fā)布食品藥品執(zhí)法案例。

       明確積極效應(yīng)

       準(zhǔn)確適用法律的規(guī)范指引和統(tǒng)一裁量尺度的類案參考  從行政法學(xué)理上區(qū)分，行政行為可以分為羈束行為和裁量行為。前者是指法律法規(guī)對(duì)行政行為具有較強(qiáng)限定性和拘束力，行政機(jī)關(guān)沒有彈性決定空間的行為。例如，《食品安全法》第八十七條規(guī)定，抽樣檢驗(yàn)不得向企業(yè)收費(fèi)，應(yīng)購(gòu)買樣品。后者是指行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使一定的判斷權(quán)和決定權(quán)，此時(shí)行政機(jī)關(guān)具有自由裁量的權(quán)力，這與“不確定性的法律概念”是緊密結(jié)合在一起的。較為典型的包括，《食品安全法》法律責(zé)任條款中情節(jié)嚴(yán)重程度的判斷、罰款數(shù)額幅度的決定等。羈束行為主要涉及合法性問題，裁量行為主要涉及合理性問題。食品藥品行政執(zhí)法具有羈束行為的特征，同時(shí)更多地具有裁量行為的特征。

       因此，指導(dǎo)性案例在規(guī)范行政執(zhí)法方面所具有的積極效應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是促進(jìn)各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門對(duì)食品藥品法律法規(guī)重要條款的統(tǒng)一認(rèn)知和理解，提升法律適用的準(zhǔn)確性；二是促進(jìn)行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)的建立，逐步改善各地執(zhí)法尺度差異性較大的現(xiàn)象，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“相同或類似案件獲得相同或類似處理”的“同案同處”效果。

       企業(yè)依法合規(guī)運(yùn)營(yíng)的具體指引  對(duì)于市場(chǎng)主體而言，法治化市場(chǎng)環(huán)境一個(gè)非常重要的維度便是通過明確的立法、規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)法和司法明確規(guī)則，以幫助市場(chǎng)各方參與者形成穩(wěn)定預(yù)期。通過法治來提高確定性，是法治化市場(chǎng)環(huán)境的重要內(nèi)容。在這一意義上，指導(dǎo)性案例發(fā)揮著為企業(yè)提供法律合規(guī)指引的重要作用，指導(dǎo)性案例的發(fā)布，有利于企業(yè)明晰監(jiān)管部門對(duì)相關(guān)法律問題的態(tài)度和執(zhí)法尺度，促進(jìn)企業(yè)及時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)模式和內(nèi)控機(jī)制，更好地依法合規(guī)運(yùn)營(yíng)。

       健全運(yùn)作機(jī)制

       指導(dǎo)性案例的定位  食品藥品行政執(zhí)法因?yàn)樯婕霸S可、強(qiáng)制、處罰等多類型行政行為，呈現(xiàn)出不同于司法審判行為的典型的事后性、中立性和被動(dòng)性的復(fù)雜特點(diǎn)。因此，在指導(dǎo)性案例的定位上不能完全仿效司法指導(dǎo)性案例的定位。比如，司法指導(dǎo)性案例主要關(guān)注疑難復(fù)雜、新類型或者法律規(guī)定較為原則的案件；而行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例更應(yīng)關(guān)注日常執(zhí)法中反復(fù)出現(xiàn)，各地執(zhí)法在法律準(zhǔn)據(jù)、具體理解和適用方面有較大差異的案件，應(yīng)著重于通過案例指導(dǎo)制度的構(gòu)建和運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)對(duì)各地執(zhí)法的日常指導(dǎo)，逐步發(fā)揮指導(dǎo)性案例統(tǒng)一法律見解、規(guī)范裁量尺度的基礎(chǔ)作用。因此，法律適用準(zhǔn)確、事實(shí)認(rèn)定清楚、文書說理清晰充分應(yīng)是篩選食品藥品指導(dǎo)性案例的基本標(biāo)準(zhǔn)。

       指導(dǎo)性案例的效力  縱觀司法機(jī)關(guān)對(duì)指導(dǎo)性案例的效力定位，從最開始的“借鑒”“參考”到后來的“可以參照”“應(yīng)當(dāng)參照”，效力定位不斷升級(jí)。盡管對(duì)“應(yīng)當(dāng)參照”是否等同于“事實(shí)拘束力”，各界仍有爭(zhēng)論，但是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，指導(dǎo)性案例在各地司法實(shí)踐中的影響力越來越大。

       為確保食品藥品行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例能夠發(fā)揮預(yù)想效果，實(shí)踐中宜將其效力也定位為“應(yīng)當(dāng)參照”，但是發(fā)揮此種效力需要相當(dāng)數(shù)量的指導(dǎo)性案例來支撐。此外，國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局層面還可以同步建立起適法不統(tǒng)一問題反饋機(jī)制，由社會(huì)各界對(duì)執(zhí)法過程中未參照適用指導(dǎo)性案例等適法不統(tǒng)一的問題進(jìn)行反饋，以適度增強(qiáng)指導(dǎo)性案例的剛性。

       指導(dǎo)性案例的具體運(yùn)作  指導(dǎo)性案例的具體運(yùn)作可采取報(bào)送+篩選的基本形式，由省級(jí)食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一報(bào)送，國(guó)家總局相關(guān)部門負(fù)責(zé)案例的篩選、編纂和統(tǒng)一發(fā)布。指導(dǎo)性案例的運(yùn)作需要同步考慮的制度安排還包括：指導(dǎo)性案例的具體報(bào)送機(jī)制，比如是隨機(jī)報(bào)送還是分主題報(bào)送；指導(dǎo)性案例的發(fā)布形式與體例格式，比如在體例上是否需要仿照裁判要旨的形式對(duì)行政執(zhí)法案件的法律適用要點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)明扼要的歸納，以更好地發(fā)揮作用；指導(dǎo)性案例的成果轉(zhuǎn)化，比如對(duì)指導(dǎo)性案例收集過程中發(fā)現(xiàn)的某一類適法不統(tǒng)一的問題，在發(fā)布指導(dǎo)性案例的同時(shí)，通過制定適法統(tǒng)一指導(dǎo)意見或某類案件的行政執(zhí)法裁量基準(zhǔn)實(shí)施意見等方式，給予各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門以更具一般性的指導(dǎo)。

       （作者系美團(tuán)點(diǎn)評(píng)法務(wù)部高級(jí)研究員）

（責(zé)任編輯：景淇）

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