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       案例指導制度在我國最先應(yīng)用于司法領(lǐng)域，最高人民法院和最高人民檢察院已將遴選和發(fā)布指導性案例作為一項日常工作。案例指導制度在促進適法統(tǒng)一，特別是疑難復雜案件和新類型案件的法律適用方面發(fā)揮著積極作用。2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020年）》明確提出要建立健全權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。在這一背景下，國家食品藥品監(jiān)管部門探索構(gòu)建行政執(zhí)法領(lǐng)域的案例指導制度具有積極意義。

       明晰制度特征

       在理論探討階段，可以將食品藥品行政執(zhí)法指導性案例定義為：由國家食品藥品監(jiān)督管理部門從縣級以上食品藥品監(jiān)督管理部門報送的業(yè)已發(fā)生法律效力的行政執(zhí)法案件中，篩選、確定并編纂發(fā)布的，對規(guī)范行政自由裁量、統(tǒng)一行政執(zhí)法尺度、明確法律適用標準等具有較強指導借鑒意義的典型案例。

       這一界定可明確指導性案例的幾個關(guān)鍵要素：第一，指導性案例的來源是縣級以上食品藥品監(jiān)管部門選送的已發(fā)生法律效力的案件；第二，指導性案例的范圍不局限于行政處罰案件，也包括行政許可、行政復議、行政強制等案件；第三，指導性案例的遴選應(yīng)注重發(fā)揮其行政裁量基準的基本效用；第四，指導性案例的稱謂具有法定性，發(fā)布主體限于國家食品藥品監(jiān)管部門，地方食品藥品監(jiān)管部門不能以指導性案例的名義發(fā)布食品藥品執(zhí)法案例。

       明確積極效應(yīng)

       準確適用法律的規(guī)范指引和統(tǒng)一裁量尺度的類案參考  從行政法學理上區(qū)分，行政行為可以分為羈束行為和裁量行為。前者是指法律法規(guī)對行政行為具有較強限定性和拘束力，行政機關(guān)沒有彈性決定空間的行為。例如，《食品安全法》第八十七條規(guī)定，抽樣檢驗不得向企業(yè)收費，應(yīng)購買樣品。后者是指行政機關(guān)在作出行政行為時，在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使一定的判斷權(quán)和決定權(quán)，此時行政機關(guān)具有自由裁量的權(quán)力，這與“不確定性的法律概念”是緊密結(jié)合在一起的。較為典型的包括，《食品安全法》法律責任條款中情節(jié)嚴重程度的判斷、罰款數(shù)額幅度的決定等。羈束行為主要涉及合法性問題，裁量行為主要涉及合理性問題。食品藥品行政執(zhí)法具有羈束行為的特征，同時更多地具有裁量行為的特征。

       因此，指導性案例在規(guī)范行政執(zhí)法方面所具有的積極效應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是促進各級食品藥品監(jiān)管部門對食品藥品法律法規(guī)重要條款的統(tǒng)一認知和理解，提升法律適用的準確性；二是促進行政執(zhí)法裁量基準的建立，逐步改善各地執(zhí)法尺度差異性較大的現(xiàn)象，促進實現(xiàn)“相同或類似案件獲得相同或類似處理”的“同案同處”效果。

       企業(yè)依法合規(guī)運營的具體指引  對于市場主體而言，法治化市場環(huán)境一個非常重要的維度便是通過明確的立法、規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)法和司法明確規(guī)則，以幫助市場各方參與者形成穩(wěn)定預期。通過法治來提高確定性，是法治化市場環(huán)境的重要內(nèi)容。在這一意義上，指導性案例發(fā)揮著為企業(yè)提供法律合規(guī)指引的重要作用，指導性案例的發(fā)布，有利于企業(yè)明晰監(jiān)管部門對相關(guān)法律問題的態(tài)度和執(zhí)法尺度，促進企業(yè)及時調(diào)整業(yè)務(wù)模式和內(nèi)控機制，更好地依法合規(guī)運營。

       健全運作機制

       指導性案例的定位  食品藥品行政執(zhí)法因為涉及許可、強制、處罰等多類型行政行為，呈現(xiàn)出不同于司法審判行為的典型的事后性、中立性和被動性的復雜特點。因此，在指導性案例的定位上不能完全仿效司法指導性案例的定位。比如，司法指導性案例主要關(guān)注疑難復雜、新類型或者法律規(guī)定較為原則的案件；而行政執(zhí)法指導性案例更應(yīng)關(guān)注日常執(zhí)法中反復出現(xiàn)，各地執(zhí)法在法律準據(jù)、具體理解和適用方面有較大差異的案件，應(yīng)著重于通過案例指導制度的構(gòu)建和運作來實現(xiàn)對各地執(zhí)法的日常指導，逐步發(fā)揮指導性案例統(tǒng)一法律見解、規(guī)范裁量尺度的基礎(chǔ)作用。因此，法律適用準確、事實認定清楚、文書說理清晰充分應(yīng)是篩選食品藥品指導性案例的基本標準。

       指導性案例的效力  縱觀司法機關(guān)對指導性案例的效力定位，從最開始的“借鑒”“參考”到后來的“可以參照”“應(yīng)當參照”，效力定位不斷升級。盡管對“應(yīng)當參照”是否等同于“事實拘束力”，各界仍有爭論，但是一個不爭的事實是，指導性案例在各地司法實踐中的影響力越來越大。

       為確保食品藥品行政執(zhí)法指導性案例能夠發(fā)揮預想效果，實踐中宜將其效力也定位為“應(yīng)當參照”，但是發(fā)揮此種效力需要相當數(shù)量的指導性案例來支撐。此外，國家食品藥品監(jiān)管總局層面還可以同步建立起適法不統(tǒng)一問題反饋機制，由社會各界對執(zhí)法過程中未參照適用指導性案例等適法不統(tǒng)一的問題進行反饋，以適度增強指導性案例的剛性。

       指導性案例的具體運作  指導性案例的具體運作可采取報送+篩選的基本形式，由省級食品藥品監(jiān)管部門負責統(tǒng)一報送，國家總局相關(guān)部門負責案例的篩選、編纂和統(tǒng)一發(fā)布。指導性案例的運作需要同步考慮的制度安排還包括：指導性案例的具體報送機制，比如是隨機報送還是分主題報送；指導性案例的發(fā)布形式與體例格式，比如在體例上是否需要仿照裁判要旨的形式對行政執(zhí)法案件的法律適用要點進行簡明扼要的歸納，以更好地發(fā)揮作用；指導性案例的成果轉(zhuǎn)化，比如對指導性案例收集過程中發(fā)現(xiàn)的某一類適法不統(tǒng)一的問題，在發(fā)布指導性案例的同時，通過制定適法統(tǒng)一指導意見或某類案件的行政執(zhí)法裁量基準實施意見等方式，給予各級食品藥品監(jiān)管部門以更具一般性的指導。

       （作者系美團點評法務(wù)部高級研究員）

（責任編輯：景淇）

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