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       小餐飲由于規(guī)模小、加工條件簡(jiǎn)陋等原因，存在著較高的食品安全風(fēng)險(xiǎn)；但小餐飲遍布城鄉(xiāng)，且能方便群眾生活，將其全部關(guān)停取締很不現(xiàn)實(shí)，所以小餐飲一直是食品安全監(jiān)管的難點(diǎn)。如何規(guī)范遍布大街小巷、與群眾生活緊密相關(guān)的小餐飲，不斷鞏固完善食品安全防線？泰州市食品藥品監(jiān)管部門(mén)立足實(shí)踐，多角度進(jìn)行積極探索，總結(jié)歸納成功經(jīng)驗(yàn)，全力保障群眾"舌尖上的安全"。

　　2011年，江蘇省泰州市就開(kāi)始探索如何有效監(jiān)管小餐飲。探索的動(dòng)因有兩個(gè)：一方面，小餐飲整治是文明城市創(chuàng)建的重要內(nèi)容，其持證率是一個(gè)重要考核指標(biāo)；另一方面，原國(guó)家食品藥品監(jiān)管局于2010年下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展小餐飲食品安全整規(guī)試點(diǎn)工作的通知》，泰州市是江蘇省三個(gè)試點(diǎn)城市之一。

率先在全省推行小餐飲備案監(jiān)管

　　有關(guān)部門(mén)充分認(rèn)識(shí)到，對(duì)于小餐飲只是用"堵"的方式防控風(fēng)險(xiǎn)不利于市場(chǎng)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要有管用的創(chuàng)新措施，在食品安全、文明城市創(chuàng)建、社會(huì)穩(wěn)定之間建立平衡點(diǎn)。2011年，泰州市在主城區(qū)先行試點(diǎn)小餐飲備案制，此舉立竿見(jiàn)影，受到社會(huì)普遍歡迎。然而，由于試點(diǎn)是首創(chuàng)之舉，面臨最大的困境便是作為上位法的《食品安全法》（2009年版）在小餐飲監(jiān)管方面缺乏明確的規(guī)范。為此，地方政府通過(guò)規(guī)范性文件的方式，出臺(tái)了《泰州市食品攤販餐飲服務(wù)備案管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），確立了小餐飲的備案監(jiān)管包括兩個(gè)類型：一是餐飲小攤販，即現(xiàn)做現(xiàn)賣(mài)小吃；二是有固定場(chǎng)所的小餐飲。當(dāng)時(shí)確立的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)營(yíng)面積60平方米以下的，或就餐座位30座位以下的快餐店、小吃店、小餐館、小食堂、飲品店、農(nóng)家樂(lè)等餐飲服務(wù)場(chǎng)所。為落實(shí)上述《辦法》，泰州市食品藥品監(jiān)管部門(mén)按照整頓規(guī)范一批、整改提高一批、淘汰取締一批的工作思路，出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施意見(jiàn)，制定了小餐飲備案的標(biāo)準(zhǔn)、要求和流程，以便全市各地貫徹實(shí)施?！掇k法》規(guī)定，所有符合條件的餐飲小攤販和小餐飲業(yè)主必須到當(dāng)?shù)劓?zhèn)、街辦理備案。經(jīng)營(yíng)時(shí)，應(yīng)在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所醒目位置懸掛備案證明，做到"掛證經(jīng)營(yíng)"。當(dāng)時(shí)該《辦法》的出臺(tái)在全省范圍內(nèi)尚屬首例，在全國(guó)為數(shù)不多，這是泰州市被列為全國(guó)小餐飲整規(guī)試點(diǎn)地區(qū)后的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。

　　就備案管理制度的實(shí)施而言，首要工作是摸清底數(shù)，建立檔案。全市達(dá)不到《餐飲服務(wù)許可審查規(guī)范》現(xiàn)場(chǎng)核查要求的小餐飲4600家左右，占餐飲單位總數(shù)的28%。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮一些客觀條件和限制因素來(lái)設(shè)定具有可操作性的備案標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)《辦法》予以明確。換而言之，對(duì)于那些達(dá)不到領(lǐng)證條件的小餐飲，在確保食品安全的前提下，設(shè)置合理的標(biāo)準(zhǔn)可以確保其經(jīng)營(yíng)的規(guī)范性，而問(wèn)題主要集中在健康體檢、食品安全管理制度、消毒柜、產(chǎn)權(quán)證等方面。值得一提的是，當(dāng)時(shí)小餐飲的備案也涉及產(chǎn)權(quán)證的要求，隨著"放管服"改革推進(jìn)，現(xiàn)已取消這一備案的前置要求。此外，備案工作也需要宣傳助力，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，進(jìn)而提高小餐飲業(yè)主落實(shí)備案要求的積極性。

小餐飲備案監(jiān)管的成效和問(wèn)題應(yīng)對(duì)

　　小餐飲備案管理使從業(yè)者的自律意識(shí)普遍提升，食品安全保障水平全面提高，有效緩解了食品安全風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，解決了一部分人的就業(yè)，方便了社會(huì)群眾的就餐需要，可謂一舉多得。備案后，食藥監(jiān)部門(mén)通過(guò)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加大對(duì)違法行為的查處力度，特別是對(duì)"兩超一非"違法行為的持續(xù)打擊，有力規(guī)范了小餐飲的經(jīng)營(yíng)行為，泰州市這方面的稽查執(zhí)法成果也得到了上一級(jí)部門(mén)和社會(huì)的肯定。

　　推行小餐飲備案管理，泰州市算是在全國(guó)率先"吃螃蟹"的。幾年來(lái)，小餐飲備案管理已在全國(guó)很多地方推廣，雖然形式多樣，但無(wú)論是備案制、登記制，還是報(bào)告制、承諾制等，都是把以前無(wú)人管理或難以管理的小餐飲納入食品安全監(jiān)管的范圍，防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)。截至2018年9月，全國(guó)已有26個(gè)省份完成食品"三小"立法，其中完成小餐飲立法的有18個(gè)。泰州市所在的江蘇省，目前已開(kāi)展《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》的修訂調(diào)研工作，擬增加小餐飲監(jiān)督管理相關(guān)內(nèi)容，有望2019年頒布實(shí)施。

　　在備案管理制度推進(jìn)實(shí)施中，仍有少數(shù)小餐飲的經(jīng)營(yíng)者合規(guī)意識(shí)淡薄，持觀望或無(wú)所謂的態(tài)度，備案積極性不高，監(jiān)管部門(mén)反復(fù)宣傳和溝通但收效甚微。一部分小餐飲獲得備案后，認(rèn)識(shí)上有偏差，以為進(jìn)入保險(xiǎn)箱，養(yǎng)成惰性，升級(jí)改造動(dòng)力不足，不利于餐飲業(yè)整體高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)此，"堵"和加大抽查力度是應(yīng)對(duì)這類小餐飲的監(jiān)管方式。就監(jiān)管部門(mén)而言，小餐飲備案后，對(duì)加強(qiáng)事中事后的動(dòng)態(tài)監(jiān)管提出了更高的要求，這也導(dǎo)致基層有限的監(jiān)管資源與體量龐大的小餐飲形成新的矛盾。對(duì)此，探索新的模式，提高監(jiān)管的效率和監(jiān)管人員的專業(yè)性顯得尤為重要。

小餐飲備案監(jiān)管亟須從制度上完善

　　小餐飲是食品安全監(jiān)管繞不開(kāi)的課題，而制度的完善是開(kāi)展小餐飲監(jiān)管的前提和依據(jù)?？偨Y(jié)泰州市多年來(lái)的備案實(shí)踐，結(jié)合當(dāng)下食品安全監(jiān)管的最嚴(yán)要求，可考慮從以下三方面著手完善。

　　一是備案門(mén)檻的問(wèn)題，即如何設(shè)定備案所要求的標(biāo)準(zhǔn)。如果備案的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，會(huì)影響小餐飲申請(qǐng)備案的積極性，進(jìn)而在不領(lǐng)證或者直接獲取《食品經(jīng)營(yíng)許可證》的選擇下架空備案制度。相反，過(guò)低的備案標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)在無(wú)形當(dāng)中增加食品安全風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致不利的社會(huì)影響。

　　二是監(jiān)管的問(wèn)題。小餐飲的備案僅是臨時(shí)性的監(jiān)管措施，不同于許可監(jiān)管。實(shí)踐中，官方實(shí)施的事中事后檢查往往過(guò)多地聚焦于大、中型餐飲，而對(duì)小餐飲的檢查次數(shù)則比較少，甚至無(wú)暇巡查。但當(dāng)加大對(duì)小餐飲的產(chǎn)品抽檢力度時(shí)，也會(huì)發(fā)現(xiàn)一些違法行為，如濫用食品添加劑甚至非法添加等。因此，小餐飲的事中事后監(jiān)管依舊不容忽視。

　　三是相關(guān)法律的修訂問(wèn)題?！妒称钒踩ā罚?015年版）要求建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度，就小食品監(jiān)管而言，《食品安全法》（2015年版）提及食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販，并沒(méi)有將小餐飲明確。而就行政處罰而言，同樣是違反法律規(guī)定的行為，為什么可以降低對(duì)小餐飲的處罰，而獲得許可證的企業(yè)卻可能遭受非常重的處罰？例如，就索證索票的行為而言，江蘇省針對(duì)"三小"的條例規(guī)定了五百元至五千元的處罰幅度，但是《食品安全法》是五千元至五萬(wàn)元的處罰幅度。對(duì)此，要保障食品安全執(zhí)法的科學(xué)性，有必要探索這兩者之間的銜接問(wèn)題，尤其是處罰的梯度性。而這是相關(guān)法律法規(guī)在修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)加以回應(yīng)的問(wèn)題。（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心  江蘇省泰州市食品藥品監(jiān)管局）

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