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2018年深圳市保健食品抽檢合格率再度提升，查辦案件數(shù)也同步上升，究其原因，市場(chǎng)違法行為已逐漸從非法添加、生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品等轉(zhuǎn)變?yōu)樘摷俾暦Q、夸大宣傳、會(huì)議營(yíng)銷等，保健食品市場(chǎng)整治仍然任重道遠(yuǎn)。

實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題

首先，線上案件執(zhí)法難。保健食品具有功能聲稱的特殊屬性，很多生產(chǎn)者為提高銷量，大肆虛假宣傳，夸大療效，甚至杜撰假病例。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)虛假宣傳成為保健食品監(jiān)管重災(zāi)區(qū)，特別是微信朋友圈、購(gòu)物App、網(wǎng)絡(luò)直播、微博等網(wǎng)上平臺(tái)，具有受眾群體廣以及違法行為取證難、交易信息核實(shí)難、實(shí)體地址定位難等特點(diǎn)，而現(xiàn)行的法律法規(guī)及辦案程序大都針對(duì)的是線下實(shí)體渠道的違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，導(dǎo)致很多保健食品經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)違法行為難以據(jù)此查處。

其次，獨(dú)角唱戲合力難。保健食品作為功能性食品，制作過(guò)程涉及多種專用原料及藥材，不排除會(huì)產(chǎn)生毒副作用的可能，如果銷售過(guò)程沒(méi)有專業(yè)的醫(yī)學(xué)藥學(xué)人員進(jìn)行指導(dǎo)，容易產(chǎn)生安全隱患。近年來(lái)，多位人大代表、政協(xié)委員針對(duì)保健食品市場(chǎng)存在的問(wèn)題提出了建議、提案，但在建議、提案辦理中，往往只有市場(chǎng)監(jiān)管部門在唱獨(dú)角戲，對(duì)諸如進(jìn)口保健食品無(wú)合法來(lái)源等市場(chǎng)頑疾難以有效根治。

最后，會(huì)議營(yíng)銷規(guī)范難。會(huì)議營(yíng)銷存在的問(wèn)題主要集中在推銷產(chǎn)品時(shí)夸大產(chǎn)品的療效和使用效果，但在調(diào)查過(guò)程中，由于經(jīng)營(yíng)者大多以口頭宣傳為主，對(duì)于產(chǎn)品功效的宣傳大都通過(guò)暗示達(dá)到，沒(méi)有更多的文字宣傳資料和視頻，監(jiān)管部門對(duì)其虛假宣傳的證據(jù)很難獲取。同時(shí)，會(huì)議營(yíng)銷現(xiàn)場(chǎng)通常不會(huì)存放大量產(chǎn)品，而是收取定金后送貨上門，沒(méi)有進(jìn)銷臺(tái)賬，不開(kāi)具合法票據(jù)，查賬無(wú)從著手。更有一些非法會(huì)議營(yíng)銷采取線上線下結(jié)合的手段，線下通過(guò)講課讓老年人加入微信群，線上在微信群進(jìn)行封閉性推銷，更增加了常規(guī)執(zhí)法的取證難度。

對(duì)策與創(chuàng)新

為進(jìn)一步完善對(duì)保健食品行業(yè)的監(jiān)管及良好市場(chǎng)秩序的創(chuàng)建，深圳著力強(qiáng)化執(zhí)法辦案實(shí)效。2017年10月至2018年11月底，全市累計(jì)查辦保健食品欺詐和虛假宣傳案件3174宗，罰沒(méi)金額逾5000萬(wàn)元，并破獲了利用互聯(lián)網(wǎng)銷售有毒有害“99魔鬼瘦”減肥藥案、銷售非法添加西地那非的“霸王漢”保健酒等一批大要案。在此過(guò)程中，深圳主要圍繞以下方面進(jìn)行了研究創(chuàng)新：

第一，首創(chuàng)“云上稽查”，解決取證難題。

“云上稽查”是深圳市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)管委開(kāi)發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法取證平臺(tái)工具，在不增加現(xiàn)有執(zhí)法辦案的環(huán)節(jié)流程、不增加執(zhí)法人員使用難度的前提下，能自主、自動(dòng)疊加電子數(shù)據(jù)，并將證據(jù)記錄安全備份。“云上稽查”具有兩大特性：一是將現(xiàn)有行政執(zhí)法流程系統(tǒng)與電子數(shù)據(jù)固化見(jiàn)證技術(shù)結(jié)合，執(zhí)法人員在手機(jī)端App上通過(guò)照片、視頻、錄音等多種形式對(duì)證據(jù)進(jìn)行記錄，相關(guān)證據(jù)記錄可根據(jù)具體案情需要直接生成具備仲裁、公證或司法效力的證明材料；二是具有全網(wǎng)特定數(shù)據(jù)搜集功能，最大維度地對(duì)各種網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行搜集，在法律允許的范圍內(nèi)開(kāi)展有因分析篩查、歸攏提取、證據(jù)固化，并根據(jù)具體情況對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行實(shí)體關(guān)聯(lián)。目前，“云上稽查”系統(tǒng)已與騰訊、阿里巴巴、百度、順豐、美團(tuán)等企業(yè)建立緊密合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)全網(wǎng)違法線索信息實(shí)時(shí)搜索抓取、線索信息定位、違法網(wǎng)站信息攔截。

“云上稽查”在查處網(wǎng)絡(luò)銷售保健品“清宮御酒”案當(dāng)中就發(fā)揮了重要作用。通過(guò)對(duì)“男人助陽(yáng)藥材酒”“保健酒”和“提高免疫力”等字樣的檢索預(yù)警，同時(shí)結(jié)合用戶差評(píng)投訴情況，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)了網(wǎng)店商家“養(yǎng)生酒商城”的違法線索；通過(guò)電子數(shù)據(jù)固化見(jiàn)證技術(shù)，將產(chǎn)品非法宣傳的證據(jù)第一時(shí)間進(jìn)行固定；通過(guò)對(duì)快遞數(shù)據(jù)的分析，精確定位嫌疑人信息及窩點(diǎn)地址，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交易信息，精確計(jì)算出貨值金額?！霸粕匣椤钡募皶r(shí)介入，使相關(guān)證據(jù)在行刑銜接時(shí)得到了充分利用，市場(chǎng)監(jiān)管部門與公安部門對(duì)位于深圳、廣州、惠州和長(zhǎng)沙的多個(gè)生產(chǎn)、銷售窩點(diǎn)同步進(jìn)行收網(wǎng)行動(dòng)，成功查處包括多種包裝的“清宮御酒”近千瓶以及未標(biāo)示品名的膠囊3萬(wàn)余粒，刑拘犯罪嫌疑人8人，涉案金額總計(jì)達(dá)2000余萬(wàn)元。

第二，深度對(duì)接司法部門，健全行刑對(duì)接機(jī)制。

2018年11月，深圳市人民檢察院和深圳市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)管委共同印發(fā)《關(guān)于在食品藥品公益訴訟工作中加強(qiáng)協(xié)作的工作方案》，成立食品藥品公益訴訟工作小組，建立起七項(xiàng)工作機(jī)制：“4+1”互派交流學(xué)習(xí)（即在本單位工作4天，到對(duì)方單位工作1天）和溝通座談機(jī)制、食品藥品公益訴訟案件線索移送機(jī)制、行政執(zhí)法信息與公益訴訟工作互通機(jī)制、重大案件聯(lián)合調(diào)查和回訪工作機(jī)制、技術(shù)支撐工作機(jī)制、檢察監(jiān)督和行政執(zhí)法宣傳工作機(jī)制、以案釋法培訓(xùn)和基層執(zhí)法指導(dǎo)機(jī)制。市人民檢察院還聘請(qǐng)市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)管委市場(chǎng)稽查局的執(zhí)法人員作為特邀檢察官助理，在派駐學(xué)習(xí)工作期間參與檢察機(jī)關(guān)案件辦理工作。

同時(shí)，深圳不斷健全完善食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，市公安局與市人民檢察院、法院在法律適用方面達(dá)成一致意見(jiàn)，對(duì)采用會(huì)議營(yíng)銷及電話推銷保健食品方式騙取老年人財(cái)物的行為以詐騙罪立案，據(jù)此成功辦理多起利用銷售保健食品進(jìn)行金融詐騙的案件，為當(dāng)事人追回?fù)p失近30萬(wàn)元。

第三，動(dòng)員多方力量，打造監(jiān)管執(zhí)法共治格局。

當(dāng)前，會(huì)議營(yíng)銷已成為保健食品生產(chǎn)銷售企業(yè)營(yíng)銷“利器”，由于其進(jìn)入門檻低、簡(jiǎn)單復(fù)制可能性大、短期回報(bào)率高，造成行業(yè)亂象叢生，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序。目前，保健食品行業(yè)會(huì)議營(yíng)銷主要存在對(duì)企業(yè)、人員資質(zhì)缺乏嚴(yán)格要求，會(huì)議營(yíng)銷活動(dòng)流程缺乏規(guī)范化管理等問(wèn)題。在此背景下，深圳市健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會(huì)、深圳市保健協(xié)會(huì)和深圳市標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院在充分收集、分析國(guó)內(nèi)保健食品行業(yè)會(huì)議營(yíng)銷相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合深圳市保健食品行業(yè)會(huì)議營(yíng)銷的特點(diǎn)和實(shí)際需要，制定《會(huì)議營(yíng)銷運(yùn)營(yíng)規(guī)范》團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，從企業(yè)資質(zhì)和制度建設(shè)、工作人員資質(zhì)和職責(zé)、活動(dòng)流程、投訴處理等方面對(duì)保健食品行業(yè)開(kāi)展會(huì)議營(yíng)銷提出了具體要求，為深圳會(huì)議營(yíng)銷市場(chǎng)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展提供了技術(shù)依據(jù)。

相關(guān)思考

接下來(lái)，深圳將繼續(xù)推廣應(yīng)用“云上稽查”平臺(tái)規(guī)范線上交易。目前，“云上稽查”平臺(tái)的應(yīng)用僅限于為地方監(jiān)管服務(wù)，且應(yīng)用范圍有限。未來(lái)將逐步拓寬平臺(tái)的應(yīng)用范圍，除了保健食品廣告監(jiān)測(cè)外，將保健食品行業(yè)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)、物價(jià)等領(lǐng)域的線上執(zhí)法一并納入，依托現(xiàn)有的特殊食品溯源系統(tǒng)，建立從生產(chǎn)到流通的全鏈條可追溯，全面規(guī)范保健食品線上線下交易行為。同時(shí)推動(dòng)解決跨區(qū)域執(zhí)法問(wèn)題。此外，持續(xù)加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，加大對(duì)食品藥品領(lǐng)域公益訴訟的宣傳力度，通過(guò)邀請(qǐng)檢察官授課等方式，使執(zhí)法部門進(jìn)一步了解公益訴訟制度，正確認(rèn)識(shí)和積極推進(jìn)公益訴訟工作，全面加大食品藥品領(lǐng)域公益訴訟案件的辦理力度，為保健食品監(jiān)管多元共治貢獻(xiàn)力量。

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