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案情

2025年4月，A省藥監(jiān)局收到職業(yè)投訴舉報人B某的投訴書稱，其在線上某店鋪購買了一款由C公司生產(chǎn)的產(chǎn)品，品名為“甘油液體敷料”，屬于未經(jīng)注冊生產(chǎn)的第二類醫(yī)療器械。理由是該產(chǎn)品標(biāo)注的預(yù)期用途符合《醫(yī)療器械分類目錄》中“液體敷料、膏狀敷料”序列特征，根據(jù)國家藥監(jiān)局2022年3月24日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整〈醫(yī)療器械分類目錄〉部分內(nèi)容的公告》，該類敷料已由第一類醫(yī)療器械調(diào)整為第二類醫(yī)療器械，2023年4月1日后未經(jīng)許可不得生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售，而涉案產(chǎn)品生產(chǎn)日期為2023年10月14日，仍標(biāo)注備案號。B某還稱，產(chǎn)品存在安全風(fēng)險，其使用后出現(xiàn)皮膚紅腫等現(xiàn)象，要求依法賠償。投訴書特別注明：“本次僅投訴，不包含舉報內(nèi)容，關(guān)于該產(chǎn)品所涉舉報事項(xiàng)，此前已向你局進(jìn)行了舉報，你局已經(jīng)受理，對此本人沒有異議。”

A省藥監(jiān)局作出不予受理決定，告知B某根據(jù)《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第十二條規(guī)定，投訴由被投訴人實(shí)際經(jīng)營地或者住所地縣級市場監(jiān)管部門處理，建議通過全國12315平臺登記投訴或撥打熱線電話向企業(yè)所在地縣級市場監(jiān)管局提出賠償訴求。B某不服，向A省人民政府提起行政復(fù)議，稱其曾于2025年1月8日向C公司所在地的D區(qū)市場監(jiān)管局提起投訴，但不予受理，理由是沒有處理該投訴的管轄權(quán)，認(rèn)為第二類醫(yī)療器械歸省級藥品監(jiān)管部門監(jiān)管，投訴亦由省級藥品監(jiān)管部門監(jiān)管負(fù)責(zé)，建議向A省藥監(jiān)局提出；后B某又向D區(qū)人民政府提起行政復(fù)議，區(qū)人民政府維持D區(qū)市場監(jiān)管局不予受理投訴的決定。B某認(rèn)為A省藥監(jiān)局和D區(qū)市場監(jiān)管局相互推責(zé)，A省藥監(jiān)局未履行投訴處理法定職責(zé)。

分歧

藥品（含醫(yī)療器械、化妝品，下同）的投訴應(yīng)向哪一級市場監(jiān)管部門提出？對單純以職業(yè)索賠為目的的投訴，市場監(jiān)管部門是否應(yīng)受理？投訴人對投訴處理結(jié)果不服提起行政復(fù)議，是否應(yīng)受理？行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部存在很大分歧。

第一種意見認(rèn)為，B某近年來在全國12315平臺投訴舉報數(shù)百起，其購買商品的目的顯非生活所需，不具有權(quán)利保護(hù)的必要性和正當(dāng)性，屬于《辦法》第十五條第三項(xiàng)規(guī)定的不予受理投訴的情形。B某不具有行政復(fù)議申請人資格，申請行政復(fù)議不符合《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款第二項(xiàng)規(guī)定的受理?xiàng)l件。

第二種意見認(rèn)為，《最高人民法院辦公廳對十二屆全國人大五次會議第5990號建議的答復(fù)意見》（以下簡稱《答復(fù)意見》）提出，應(yīng)限制職業(yè)打假人的牟利性打假行為，但食品藥品除外。因此，B某有權(quán)投訴。B某投訴的產(chǎn)品屬于第二類醫(yī)療器械，依據(jù)《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》，應(yīng)由省級藥監(jiān)部門管轄；A省藥監(jiān)局應(yīng)當(dāng)受理B某投訴，B某對不予受理決定有權(quán)提起行政復(fù)議。

評析

本案關(guān)鍵問題有兩個：一是投訴管轄權(quán)如何確定，二是投訴處理是否屬于行政復(fù)議范圍。

《辦法》明確了投訴和舉報的定義。投訴是指消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭議，請求市場監(jiān)管部門解決修理、更換、退貨、退款、賠償損失等民事糾紛的行為；舉報是指自然人、法人或者其他組織向市場監(jiān)管部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)管法律法規(guī)規(guī)章線索的行為?！掇k法》明確投訴適用行政調(diào)解程序，舉報適用行政處罰程序；消費(fèi)者可同時提出投訴和舉報，市場監(jiān)管部門應(yīng)分別處理；藥品監(jiān)管部門處理投訴舉報適用《辦法》?！掇k法》第十二條規(guī)定，投訴由被投訴人實(shí)際經(jīng)營地或住所地縣級市場監(jiān)管部門處理。對電子商務(wù)平臺經(jīng)營者以及通過自建網(wǎng)站、其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)銷售商品或提供服務(wù)的電子商務(wù)經(jīng)營者的投訴，由其住所地縣級市場監(jiān)管部門處理。對平臺內(nèi)經(jīng)營者的投訴，由其實(shí)際經(jīng)營地或平臺經(jīng)營者住所地縣級市場監(jiān)管部門處理。上級市場監(jiān)管部門認(rèn)為有必要的，可以處理下級市場監(jiān)管部門收到的投訴。下級市場監(jiān)管部門認(rèn)為需要由上級市場監(jiān)管部門處理本機(jī)關(guān)收到的投訴的，可以報請上級市場監(jiān)管部門決定。

本案中，B某曾向D區(qū)市場監(jiān)管局投訴。D區(qū)市場監(jiān)管局認(rèn)為被投訴人為第二類醫(yī)療器械生產(chǎn)者，依據(jù)《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第五條第二款規(guī)定，其監(jiān)管由省級藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，投訴亦應(yīng)由省級藥品監(jiān)管部門處理，故以《辦法》第十五條第一項(xiàng)“投訴事項(xiàng)不屬于市場監(jiān)督管理部門職責(zé)，或者本行政機(jī)關(guān)不具有處理權(quán)限”為由不予受理。

筆者認(rèn)為，這實(shí)質(zhì)上混淆了監(jiān)管職責(zé)與投訴處理職責(zé)。根據(jù)2018年9月發(fā)布的《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，省級藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)醫(yī)療器械生產(chǎn)環(huán)節(jié)的許可、檢查和處罰；市縣兩級市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)醫(yī)療器械經(jīng)營的許可、檢查和處罰，以及使用環(huán)節(jié)質(zhì)量的檢查和處罰。雖然《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》第七十九條和《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第五條規(guī)定，省級藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)第二類醫(yī)療器械的生產(chǎn)監(jiān)管，亦負(fù)有對投訴舉報進(jìn)行核實(shí)、處理、答復(fù)的職責(zé)，但《辦法》是關(guān)于投訴舉報處理的專門規(guī)章，第十二條明確規(guī)定投訴由被投訴人實(shí)際經(jīng)營地或住所地縣級市場監(jiān)管部門處理，根據(jù)特別法優(yōu)先于一般法的法律適用原則，投訴理應(yīng)適用《辦法》第十二條規(guī)定。且從B某的投訴請求“使用后出現(xiàn)皮膚紅腫等現(xiàn)象，要求依法賠償”看，其聲稱的人身損害及與權(quán)益爭議發(fā)生在使用環(huán)節(jié)而非生產(chǎn)環(huán)節(jié)，監(jiān)管職責(zé)明顯在市縣級市場監(jiān)管部門。此外，依據(jù)《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十條第二款規(guī)定，B某雖然可以向生產(chǎn)者要求賠償，但生產(chǎn)者承擔(dān)的是連帶責(zé)任，屬于民事責(zé)任，而非《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》及《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》中的行政違法責(zé)任。因此，對第二類醫(yī)療器械民事糾紛的調(diào)解不屬于生產(chǎn)監(jiān)管范疇，A省藥監(jiān)局不受理投訴并無不當(dāng)，且對B某對于C公司的相關(guān)舉報，A省藥監(jiān)局已立案，已履行了醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。D區(qū)市場監(jiān)管局認(rèn)為該類投訴的調(diào)解不屬于其職責(zé)，屬于對《辦法》第十二條的錯誤理解。即便認(rèn)為需要由上級市場監(jiān)管部門處理該投訴，亦應(yīng)先受理，然后報請上級決定。

第一種意見明確判斷B某為職業(yè)投訴舉報人，購買、使用醫(yī)療器械目的并非為生活消費(fèi)所需，主張市場監(jiān)管部門不予受理投訴，符合《辦法》第十五條規(guī)定。對復(fù)議機(jī)關(guān)而言，B某以索賄牟利為目的購買使用醫(yī)療器械，屬于市場監(jiān)管部門不予受理的情形，市場監(jiān)管部門是否受理及如何調(diào)解，均與B某無行政法意義上的利害關(guān)系，依法不應(yīng)受理B某的行政復(fù)議申請。筆者原則上認(rèn)同這一意見。然而，無論是A省藥監(jiān)局還是D區(qū)市場監(jiān)管局，均未以《辦法》第十五條第三項(xiàng)規(guī)定的“不是為生活消費(fèi)需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，或者不能證明與被投訴人之間存在消費(fèi)者權(quán)益爭議”為由，而是以非本機(jī)關(guān)職責(zé)為由不予受理。

實(shí)踐中，對職業(yè)投訴舉報的處理，無論是行政機(jī)關(guān)，還是復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，觀點(diǎn)和做法不一而足。有的認(rèn)為根據(jù)《答復(fù)意見》，食品藥品職業(yè)投訴舉報亦受法律保障，可以主張相應(yīng)權(quán)利。第二種意見就是典型代表。首先，如前文所述，D區(qū)市場監(jiān)管局不予受理投訴不妥。其次，A省藥監(jiān)局沒有處理投訴的職責(zé)，不予受理投訴的告知并無不當(dāng)，B某對此無權(quán)提起行政復(fù)議，第二種意見不妥。第三，B某為職業(yè)投訴舉報人，其購買涉案產(chǎn)品并非為生活消費(fèi)所需，也不能證明與C公司間存在消費(fèi)者權(quán)益爭議，長期以來頻繁進(jìn)行投訴舉報，提起復(fù)議、訴訟，嚴(yán)重擠占、浪費(fèi)行政資源、司法資源，濫用訴訟權(quán)利，其提起的行政復(fù)議不應(yīng)得到支持。

綜上，消費(fèi)者正常的投訴屬于要求行政機(jī)關(guān)解決民事爭議的行為，行政機(jī)關(guān)對民事糾紛只有調(diào)解職責(zé)；非為生活消費(fèi)需要的牟利性職業(yè)投訴，屬于不予受理的情形。對復(fù)議機(jī)關(guān)來說，為牟利而鏈接的利害關(guān)系不應(yīng)認(rèn)定為維護(hù)自身合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)是否處理投訴事項(xiàng)并非導(dǎo)致投訴人合法權(quán)益受影響的直接原因，即行政機(jī)關(guān)是否受理投訴、是否組織調(diào)解，與投訴人之間無利害關(guān)系，不屬于行政復(fù)議范圍。

（作者單位：江蘇省藥監(jiān)局 張海）

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(責(zé)任編輯：劉鶴)