編者按

　　2015年11月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京、上海等10省市開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)。本文回顧了上海市幾年來的試點(diǎn)歷程，總結(jié)了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了預(yù)判，以資借鑒。

　　藥品上市許可持有人（MAH）制度是采用藥品上市許可與生產(chǎn)許可分離的管理模式，允許藥品上市許可持有人自行生產(chǎn)藥品，或者委托其他生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品。我國(guó)于2015年11月由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京、上海等10省市開展MAH制度試點(diǎn)。

　　“捆綁”模式弊端凸顯

　　根據(jù)現(xiàn)行《藥品管理法》，我國(guó)對(duì)國(guó)產(chǎn)藥品實(shí)行上市許可與生產(chǎn)許可合一的管理模式，僅允許藥品生產(chǎn)企業(yè)取得藥品批準(zhǔn)文號(hào)。這種將藥品注冊(cè)與生產(chǎn)許可“捆綁”的模式弊端日益凸顯：

　　一是藥品研發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力不足。由于藥品的上市許可證和生產(chǎn)許可證被相互捆綁，研發(fā)者要實(shí)現(xiàn)醫(yī)藥研究成果的有效轉(zhuǎn)化，不得不投資藥品研究和生產(chǎn)的全過程，勢(shì)必會(huì)增加經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致無法進(jìn)行更深層次研究，或者以短期利益為導(dǎo)向，在成果形成早期進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓，甚至還有一些研發(fā)者采用“暗箱操作”的手法私下多次轉(zhuǎn)讓、分段轉(zhuǎn)讓或“重復(fù)研發(fā)”。

　　二是行業(yè)資源配置效率低下。一些生產(chǎn)企業(yè)為追求利益最大化，甚至將“批文號(hào)”作為資本，在無視藥品安全的前提下，不斷擴(kuò)大建設(shè)新的生產(chǎn)線，形成低層次重復(fù)、低水平發(fā)展的“繁榮”。

　　三是相關(guān)主體法律權(quán)責(zé)不清。當(dāng)前，藥品全生命周期中的各環(huán)節(jié)主體，都無法對(duì)藥品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全過程監(jiān)控并承擔(dān)全部責(zé)任。尤其是現(xiàn)行制度沒有明確規(guī)定研發(fā)者的法律責(zé)任。

　　四是政府行政資源浪費(fèi)?！袄墶北O(jiān)管曾起到嚴(yán)格監(jiān)管的作用，但卻把監(jiān)管部門的大量資源浪費(fèi)在低水平重復(fù)申報(bào)的審評(píng)審批上。

　　配套改革先行先試

　　上海市自2012年7月就啟動(dòng)了MAH課題研究，2015年4月形成初步試點(diǎn)方案并上報(bào)原國(guó)家食藥監(jiān)總局，同時(shí)積極參與了原國(guó)家食藥監(jiān)總局對(duì)MAH制度的設(shè)計(jì)。2015年11月，全國(guó)人大常委會(huì)明確授權(quán)試點(diǎn)后，上海市迅速推行了七大配套改革舉措。

　　一是率先制定出臺(tái)實(shí)施方案。2016年8月3日，《上海市人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市食品藥品監(jiān)管局制訂的〈上海市開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案〉的通知》在“中國(guó)上?！本W(wǎng)站、原上海市食藥監(jiān)局網(wǎng)站對(duì)外公開發(fā)布，相關(guān)政策解讀和指南也同步公開上網(wǎng)。

　　二是積極促進(jìn)企業(yè)結(jié)對(duì)試點(diǎn)。上海市組建了上海市藥物創(chuàng)新企業(yè)促進(jìn)聯(lián)盟，促進(jìn)企業(yè)結(jié)對(duì)試點(diǎn)。目前，該聯(lián)盟已成為上海推進(jìn)試點(diǎn)工作的骨干力量。2017年6月22日，上海市還舉辦了MAH高峰論壇，圍繞推動(dòng)MAH制度試點(diǎn)、鼓勵(lì)藥物創(chuàng)新等熱點(diǎn)議題進(jìn)行了深入探討。

　　三是發(fā)布質(zhì)量協(xié)議撰寫指南。上海市藥品監(jiān)管部門積極組織相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，先后制定并發(fā)布了《委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議撰寫指南》《委托經(jīng)營(yíng)質(zhì)量協(xié)議撰寫指南》，為企業(yè)落實(shí)質(zhì)量管控責(zé)任提供指導(dǎo)。

　　四是打造新型風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)模式。為最大限度保障患者權(quán)益，上海市規(guī)定持有人應(yīng)按規(guī)定購買商業(yè)責(zé)任險(xiǎn)。上海市張江高科技園區(qū)管理委員會(huì)則出資5000萬元設(shè)立專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)保障資金，對(duì)在園區(qū)注冊(cè)的持有人和受托生產(chǎn)企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)保障，對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行先行理賠，并為企業(yè)購買商業(yè)責(zé)任險(xiǎn)提供30%～50%的保費(fèi)補(bǔ)貼。同時(shí)，上海市還組織相關(guān)保險(xiǎn)公司和企業(yè)，制定了包括產(chǎn)品責(zé)任險(xiǎn)、臨床試驗(yàn)責(zé)任險(xiǎn)、錯(cuò)誤與疏漏責(zé)任險(xiǎn)以及產(chǎn)品召回在內(nèi)的一攬子商業(yè)責(zé)任險(xiǎn)方案。

　　五是建立申報(bào)審查綠色通道。2016年7月13日，上海市新組建了上海藥品審評(píng)核查中心，為創(chuàng)新研發(fā)審評(píng)審批、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管提供全方位的監(jiān)管服務(wù)。并專門成立了MAH工作小組，對(duì)試點(diǎn)品種建立“一品一檔”，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，全程跟蹤服務(wù)。

　　六是遴選申報(bào)主體重點(diǎn)推進(jìn)。上海市遴選了10家申報(bào)主體作為試點(diǎn)對(duì)象重點(diǎn)推進(jìn)，涵蓋全部試點(diǎn)類型；同時(shí)明確試點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)通過建立“四個(gè)一”來落實(shí)質(zhì)量主體責(zé)任，即一整套覆蓋藥品全生命周期的質(zhì)量管理制度、一整套包括生產(chǎn)、銷售、配送等委托質(zhì)量協(xié)議、一支與質(zhì)量管控組織架構(gòu)相適應(yīng)的管理團(tuán)隊(duì)，一整套切實(shí)可行的應(yīng)急處置措施。

　　七是制定事中事后監(jiān)管制度。MAH制度對(duì)跨省委托生產(chǎn)銷售明確監(jiān)管責(zé)任、落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控提出了新的挑戰(zhàn)。為此，上海市起草了《江浙滬藥品上市許可持有人制度跨省監(jiān)管規(guī)定》，重點(diǎn)對(duì)跨省監(jiān)管職責(zé)劃分、協(xié)調(diào)溝通、聯(lián)合檢查以及案件查處等提出了細(xì)化要求，為事中事后監(jiān)管提供制度保障。三省市還簽訂藥品檢查機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略合作備忘錄，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源共享、檢查人員互派、檢查結(jié)果互認(rèn)。

　　穩(wěn)步推進(jìn)提防風(fēng)險(xiǎn)

　　MAH制度試點(diǎn)主要有兩個(gè)突破點(diǎn)：一是允許藥物研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員提出藥品上市許可申請(qǐng)并獲得藥品上市許可批件；二是允許上市許可持有人委托其他有資質(zhì)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)、銷售。

　　截至2018年5月底，上海市已有39家申請(qǐng)單位提交了102件MAH的注冊(cè)申請(qǐng)，涉及具體品種59個(gè)。其中有32個(gè)是用于治療腫瘤、代謝等重大疑難疾病的品種，是具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和尚未在國(guó)內(nèi)外上市的“全球新”Ⅰ類新藥。申請(qǐng)單位覆蓋試點(diǎn)的全部類型，其中超七成為研發(fā)機(jī)構(gòu)。

　　MAH制度改革很好地保護(hù)了創(chuàng)新者權(quán)益，減少低水平重復(fù)建設(shè)，加快新藥上市；同時(shí)提高了持有人的主體責(zé)任意識(shí)，激發(fā)了企業(yè)活力，促進(jìn)了上海市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。統(tǒng)計(jì)顯示，2017年上海生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)總量達(dá)3046億元，其中制造業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入達(dá)1093億元，首次突破千億元大關(guān)。

　　隨著MAH制度的全面實(shí)施，不僅會(huì)催生出一大批本土研發(fā)的創(chuàng)新藥、明星藥，更好地保障新時(shí)代人民群眾對(duì)美好健康生活的需要；還會(huì)孕育壯大若干“獨(dú)角獸”企業(yè)，進(jìn)而推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量一體化發(fā)展。但是，也要在產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，提防其中可能隱藏的安全風(fēng)險(xiǎn)。

　　一是由藥物研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員作為持有人時(shí)，其對(duì)藥品生產(chǎn)、銷售質(zhì)量的管控等缺乏相應(yīng)的理念和經(jīng)驗(yàn)，缺乏質(zhì)量管理能力和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)能力。

　　二是在委托生產(chǎn)、銷售過程中，可能會(huì)因甲乙雙方相互職責(zé)不明、措施不力，造成質(zhì)量管理脫節(jié)。

　　三是對(duì)藥物研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員的監(jiān)管，缺乏現(xiàn)成的配套監(jiān)管制度；且監(jiān)管對(duì)象及監(jiān)管任務(wù)因試點(diǎn)而大幅增加，凸顯監(jiān)管壓力。

　　MAH制度全面推行后，現(xiàn)有以場(chǎng)所為主的監(jiān)管模式需要調(diào)整為以品種為主線進(jìn)行監(jiān)管，跨省委托延伸監(jiān)管也將成常態(tài)，這些新要求都將給監(jiān)管部門帶來巨大壓力，需要深入研究解決。（董陽 作者單位：中國(guó)科協(xié)創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院）