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　　在食品藥品監(jiān)管部門的行政執(zhí)法中，長期以來對可否適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》存在很大的爭議。這固然與我國行政監(jiān)管立法滯后的狀況有關(guān)，在某種程度上也與執(zhí)法者對法律的理解程度密切相關(guān)。

　　食品藥品監(jiān)管部門的行政執(zhí)法所涉及的客體，可以綜合歸納為食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品這四個種類的產(chǎn)品以及相關(guān)行為，針對這四類對象的行政立法一直在逐步完善中，但不能因此而在監(jiān)管中錯誤適用法律。

　　 從部門行政法的邊界來看

　　我國的行政法是龐大的體系，總體而言其內(nèi)容會隨著行政管理疆域的變化而不斷增加或縮減，變化不僅體現(xiàn)在數(shù)量上也包括對新的社會關(guān)系調(diào)整的變化。在行政法這一部門法體系中，又以不同的行政部門職責(zé)來劃界而形成若干部門行政法。以衛(wèi)生部門、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門、食品藥品監(jiān)管部門為例，它們就分別形成了相應(yīng)的部門行政法如衛(wèi)生行政法、產(chǎn)品質(zhì)量行政法、食品藥品行政法。

　　在部門行政法劃分的狀態(tài)下，顯然存在著權(quán)力邊界，即不同的行政管理部門之間的職責(zé)與權(quán)力分配，其基礎(chǔ)是行政法律授權(quán)的差別?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》關(guān)于邊界的表述在第八條：“國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。縣級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。法律對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督部門另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行?！痹摋l款非常清晰而簡要地表達(dá)了兩層意思：一是質(zhì)量監(jiān)督行政部門的職責(zé)是一般產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，這是對質(zhì)監(jiān)部門的法定授權(quán)；二是除了質(zhì)量監(jiān)督行政部門監(jiān)管范圍之外的產(chǎn)品質(zhì)量，由其他相應(yīng)的部門在各自的職責(zé)范圍負(fù)責(zé)監(jiān)管，也就是說在各自的權(quán)力邊界之內(nèi)依法作為。

　　明確部門行政法的邊界，對于行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員理解法律至關(guān)重要，只有充分領(lǐng)會法律的原則，才能在法律執(zhí)行中做到“不逾矩”，以確保正確實(shí)施任何一部法律。我國對質(zhì)量監(jiān)督部門所監(jiān)管的產(chǎn)品（及相關(guān)行為，下同）范圍劃分，事實(shí)上采用的是排除方法，即除了其他特殊產(chǎn)品行政管理部門管轄之外的產(chǎn)品質(zhì)量，均由質(zhì)量監(jiān)督部門所負(fù)責(zé)，排除的有煙草、食品藥品、醫(yī)療器械等。這一點(diǎn)在實(shí)踐中其實(shí)非常清楚，只是《產(chǎn)品質(zhì)量法》的名稱會讓人產(chǎn)生誤解。

　　我國的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政管理模式?jīng)Q定了部門行政法的特點(diǎn)，即針對某一產(chǎn)品確實(shí)存在管理部門的交叉，也正在逐步改革之中，但這并不能抹去部門行政法的邊界。

　　 從一般法與特別法的關(guān)系來看

　　由食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的食、藥、械、化產(chǎn)品，每一個都受到一部“基本法律”的規(guī)制，食、藥、械、化四種產(chǎn)品所對應(yīng)的“基本法律規(guī)范”分別是《食品安全法》、《藥品管理法》、《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》，正是由這四部法律規(guī)范奠定了食、藥、械、化法律體系的基礎(chǔ)。

　　從概念上來說，食、藥、械、化四種產(chǎn)品都屬于工業(yè)產(chǎn)品，是不是這四種產(chǎn)品都能夠用《產(chǎn)品質(zhì)量法》來規(guī)制？回答是否定的。第一個原因是上面論述的關(guān)于部門行政法的邊界問題，顯然食、藥、械、化產(chǎn)品與質(zhì)量監(jiān)督部門所監(jiān)管的產(chǎn)品位于不同的行政部門，繼而也位于不同的部門行政法體系之內(nèi)，相互間不能越界。第二個原因要探討法律位階與規(guī)范性質(zhì)的問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《產(chǎn)品質(zhì)量法》是一般法，《食品安全法》、《藥品管理法》等都是特別法，因此遇到特別法對食、藥、械、化四種產(chǎn)品規(guī)定空白的情況下應(yīng)當(dāng)適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》。一般法是指在時間、空間、對象上作出一般性規(guī)定的法律規(guī)范，特別法則是適用于特定時間、特定空間、特定客體（或行為）的法律規(guī)范，兩者之間有一定的適用規(guī)則。我們以部門行政法的邊界來考察，就可以得出《產(chǎn)品質(zhì)量法》并不是《食品安全法》與《藥品管理法》等法律的一般法，同時《產(chǎn)品質(zhì)量法》也不是據(jù)以制定醫(yī)療器械監(jiān)管法規(guī)以及化妝品法規(guī)的上位法，雖然并不否認(rèn)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的法律位階高于后兩者。正是由于我國行政管理權(quán)劃分與部門行政法的本質(zhì)特點(diǎn)，使得我們不能因《產(chǎn)品質(zhì)量法》中有產(chǎn)品二字而誤認(rèn)為是該法覆蓋了全部的社會工業(yè)產(chǎn)品、是規(guī)制所有產(chǎn)品的一般法。特別法與一般法之構(gòu)架，在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門的部門行政法體系中是這樣的，如《特種設(shè)備安全法》就是與《產(chǎn)品質(zhì)量法》對稱的特別法。

　　當(dāng)然，行政部門的職能交叉在一定時期內(nèi)會客觀存在，以食品監(jiān)管為例，在2013年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，是將食品劃分為生產(chǎn)、流通、餐飲分段管理，衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政部門、食品藥品監(jiān)管部門等都參與到食品安全管理當(dāng)中，按當(dāng)時的監(jiān)管模式，《食品安全法》在各自的分段上同相應(yīng)的行政部門分別對應(yīng)，但有一點(diǎn)是明確的，食品本身還是只應(yīng)受《食品安全法》的規(guī)制。

　 　從行刑銜接的實(shí)踐來看

　　實(shí)踐中，食品行政執(zhí)法與刑事司法兩者的銜接很常見，我們知道行刑銜接是交互的，就是說是某些案件在不涉刑的情況下，仍需將案件交回行政執(zhí)法部門處理。在這個處理過程當(dāng)中，若對食品藥品監(jiān)管部門執(zhí)法是否適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》把握不正確，也會導(dǎo)致一些執(zhí)法問題。

　　以案例來說明，某地食品藥品監(jiān)管局接到當(dāng)?shù)毓膊块T轉(zhuǎn)來的一起銷售假羊肉案件。違法行為人購進(jìn)標(biāo)示為某品牌的羊肉片銷售，被公安部門在專項(xiàng)行動中查獲，將扣押的該品牌羊肉委托檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果顯示均未檢出羊成分，反而檢出了豬成分。后據(jù)違法人員供述，其明知所謂的羊肉其實(shí)是用豬肉和羊尾油混合后加工而成的。由于金額較小，公安部門認(rèn)定該案不涉嫌犯罪。公安部門的偵查方向是按照刑法第一百四十條之規(guī)定，即有可能構(gòu)成生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定：刑法第一百四十條中的“以假充真”，是指以不具有某種使用性能的產(chǎn)品冒充具有該種使用性能的產(chǎn)品的行為。

　　按照法律規(guī)定，上述沒有構(gòu)成犯罪的違法行為應(yīng)當(dāng)由食品監(jiān)管部門予以行政處罰，難題在于《食品安全法》中并沒有涉及食品以假充真的規(guī)定，而只有在《產(chǎn)品質(zhì)量法》中有此規(guī)定。在這種情況下，有些執(zhí)法人員的觀點(diǎn)是：對于公安部門轉(zhuǎn)來的銷售假羊肉案件，應(yīng)當(dāng)援引《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相應(yīng)條款來處罰，才能做到行刑銜接。

　　筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)是錯誤的。誠然，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十九條有禁止性規(guī)定：“銷售者銷售產(chǎn)品，不得摻雜、摻假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品?！痹摲ǖ谖迨畻l中也明確規(guī)定了對售假行為的罰則。但是涉案的羊肉屬于預(yù)包裝食品，應(yīng)受《食品安全法》規(guī)制，其客觀性質(zhì)也是一種違法食品。在涉刑方面分析，任何產(chǎn)品若構(gòu)成刑事犯罪，應(yīng)根據(jù)特殊產(chǎn)品分類（食品、藥品、農(nóng)藥化肥等）選擇《刑法》第一百四十一條至第一百四十八條懲處，如果是上述條文未規(guī)定的一般產(chǎn)品則按第一百四十條懲處，又當(dāng)不構(gòu)成特別產(chǎn)品犯罪的情形下則以后者兜底處理。觀察本案例，除涉案金額外，違法行為可以對應(yīng)第一百四十條中對犯罪行為客觀方面要件——以假充真，當(dāng)案件不涉刑而交由行政部門處理時，必須區(qū)分行政與刑事法律之差異，切不可拘泥于以假充真去尋找法律適用而導(dǎo)致錯誤辦案。顯然，銷售假冒羊肉的違法行為，違反了《食品安全法》第七十一條規(guī)定：“食品和食品添加劑與其標(biāo)簽、說明書的內(nèi)容不符的，不得上市銷售。”應(yīng)按該法第一百二十五條規(guī)定處罰。

　　綜上，根據(jù)職能法定的原則，基于部門行政法的邊界分析，食品藥品監(jiān)管部門在執(zhí)法中并不適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》，在食、藥、械、化監(jiān)管應(yīng)嚴(yán)格以相對應(yīng)的法律法規(guī)為執(zhí)法依據(jù)。

　　(作者單位：江蘇省鎮(zhèn)江市食品藥品監(jiān)督管理局)

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