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食品藥品安全，是我國社會各界高度關注的議題。對于食品藥品領域的違法行為，我國法律分別從行政處罰和刑事處罰兩個維度，賦予相關機關實施規(guī)制和管理的權力，進而形成了行政機關和司法機關相互協(xié)作、共同治理的行刑銜接制度。

近年來，由于《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國藥品管理法》（以下分別簡稱《刑法》《行政處罰法》《食品安全法》《藥品管理法》）等相關法律法規(guī)的陸續(xù)修訂（正）以及國務院行政機構改革等因素影響，食品藥品領域的行刑銜接制度亦隨之有所調整，監(jiān)管部門對相關違法行為的認定與處罰裁量產生了較大的變化。

新實踐新辦法

食品藥品領域行刑銜接制度的法律基礎，分別源自現(xiàn)行《食品安全法》第一百二十一條和《藥品管理法》第一百一十三條。兩部法律均明確行政機關與司法機關應根據(jù)食品藥品違法行為的情節(jié)程度，實行跨機關的雙向移送機制。這種行刑銜接雙向移送機制，可追溯至2001年版《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十三條規(guī)定，又通過現(xiàn)行《行政處罰法》第二十七條適用于所有行政管理領域。

早期，食品藥品領域行刑銜接實踐規(guī)范主要依據(jù)的是原國家食品藥品監(jiān)督管理總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院食品安全委員會辦公室五部門于2015年聯(lián)合發(fā)布的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《食藥行刑銜接辦法》）。隨著2018年國務院機構改革，食品藥品領域的監(jiān)管部門發(fā)生了變化。今年1月，國家藥監(jiān)局、市場監(jiān)管總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《藥品行刑銜接辦法》）。簡言之，目前《食藥行刑銜接辦法》的適用范圍僅限于食品（含食品添加劑）領域的違法行為的行刑銜接；藥品、醫(yī)療器械和化妝品領域的行刑銜接，則應遵循《藥品行刑銜接辦法》項下的相關要求。

對比《食藥行刑銜接辦法》與《藥品行刑銜接辦法》可以發(fā)現(xiàn)，《藥品行刑銜接辦法》對行刑銜接程序涉及的文件內容規(guī)定更為細化，縮短了案件轉移受理的時限，并突出強調司法機關在刑事審判活動中適用財產刑、職業(yè)禁止或者禁止令等多種懲戒方式?！端幤沸行蹄暯愚k法》作為行刑銜接制度規(guī)范的新辦法，對于食品領域的行刑銜接實務與制度更新，亦具有重要的參考價值。

新法對產品屬性認定的變化

根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《食品安全刑事司法解釋》）和《關于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《藥品安全刑事司法解釋》）的宗旨，司法機關持續(xù)貫徹從嚴懲處的政策導向，推動形成“專業(yè)性問題專業(yè)部門解決，法律問題司法機關解決”的辦案理念和機制。可見，行政機關負責出具的涉案產品屬性認定，關系到行刑銜接司法審判活動中的適用罪名。

在藥品領域，2019年《藥品管理法》的修訂，對假藥與劣藥的認定與相應法律責任產生了一定的變化。修訂前《藥品管理法》對于“假藥”的認定標準既包括實質要件亦兼顧了部分形式要件；對于“劣藥”的認定標準則主要考量形式要件。相較而言，現(xiàn)行《藥品管理法》對“假藥”的認定標準更為嚴苛和縮限，并刪除了“按假藥論處”和“按劣藥論處”的情形。

在監(jiān)管實踐中，有時食品與藥品的邊界并非涇渭分明，這對行政機關出具的產品屬性認定意見具有較大的挑戰(zhàn)，同時也對案件的定性導向產生關鍵作用。例如，未經(jīng)注冊備案的“保健品”中含有非法添加藥物成分，該“保健品”到底屬于食品范疇還是藥品范疇，目前各地區(qū)監(jiān)管部門的認定意見不一。這將直接導致后續(xù)司法審判活動中適用罪名的差異化。一般而言，監(jiān)管部門將前述“保健品”認定為有毒、有害食品的，被告人被追究銷售有毒、有害食品罪；監(jiān)管部門將前述“保健品”認定為假藥的，被告人以銷售假藥罪獲刑；監(jiān)管部門將前述“保健品”認定為藥品的，被告人以妨害藥品管理罪被處罰。

值得額外關注的是，近年來在民事領域內的食品藥品質量安全糾紛中，也出現(xiàn)了因缺乏行政機關出具的產品屬性認定意見，法院無法認定而駁回起訴的情形。

新法對違法行為適用罰則的影響

在食品違法犯罪層面，《食品安全刑事司法解釋》的出臺，意味著我國相關司法審判進一步突破局限于生產、銷售偽劣商品罪的框架范圍，增加了其他非食品安全問題的適用罪名。如利用銷售保健食品或者其他食品以非法占有為目的詐騙財物的，可以詐騙罪定罪處罰。當涉食品安全問題犯罪與非食品安全問題犯罪罪名或非食品安全問題犯罪罪名之間發(fā)生競合時，應擇一重罪進行處罰。例如，利用廣告對保健食品或者其他食品作虛假宣傳且存在非法占有目的斂財，將同時觸犯虛假廣告罪與詐騙罪，終以詐騙罪定罪處罰。

在藥品違法層面，鑒于現(xiàn)行《藥品管理法》調整了假藥、劣藥的法律定義，《中華人民共和國刑法修正案（十一）》亦刪除了之前《刑法》所援引的《藥品管理法》修訂前關于假藥、劣藥的定義。因此，審理是否構成《刑法》中假藥、劣藥相關的刑事罪名的前提在于，是否符合現(xiàn)行《藥品管理法》中假藥、劣藥的法律定義。綜合現(xiàn)行《藥品管理法》和《刑法》來看，對于不再被認定涉及假藥刑事罪名的情形，雖然不會面臨刑事責任風險，但是仍將受到相應的行政處罰制約，且懲戒程度同等于生產銷售假藥受到的行政處罰。

此外，妨害藥品管理罪是刑法修正案（十一）中的新增罪名。究其根源，妨害藥品管理罪系從生產、銷售、提供假藥罪分立而單獨而來的，包括四種行為方式，即：生產、銷售國務院藥品監(jiān)管部門禁止使用的藥品；未取得藥品相關批準證明文件生產、進口藥品或者明知是上述藥品而銷售；藥品申請注冊中提供虛假的證明、數(shù)據(jù)、資料、樣品或者采取其他欺騙手段；編造生產、檢驗記錄。為此，妨害藥品管理罪與生產、銷售、提供假藥不具有競合關系，但與生產、銷售、提供劣藥可能存在競合。值得強調的是，依據(jù)《刑法》第一百四十九條及《藥品安全刑事司法解釋》第八條第二款，同時構成生產、銷售偽劣產品罪或者其他犯罪的，仍依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。

結語

食品藥品安全事關社會個體的身體健康和生命安全。我國陸續(xù)出臺的上述新法新辦法，旨在保障行政機關與司法機關之間的案件移送程序的規(guī)范與暢通，反映出我國依法嚴懲危害食品藥品安全犯罪的政策導向不變。

然而，通過前述行刑銜接實務的簡要分析可見，新辦法仍存在待優(yōu)化完善的方面。例如，對于行政機關與司法機關而言，目前各地在案件移送審查判斷標準環(huán)節(jié)仍存在差異性；對于相關主體及從業(yè)人員而言，類案判罰還存在分歧，易導致不同的裁量尺度。這都在一定程度上會減損行政執(zhí)法和司法審判的公平性和公正性。在各級機關貫徹落實依法嚴懲食品藥品犯罪的背景下，相關主體及從業(yè)人員須不斷提高自身生產經(jīng)營活動的合規(guī)性，落實主體責任。

（上海驥路律師事務所 張旭晟）

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(責任編輯：陸悅)