《藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）已于今年2月1日起正式施行，《辦法》進(jìn)一步完善和優(yōu)化了行刑銜接的流程，增強(qiáng)了案件移送的可操作性。

依據(jù)《辦法》，各地藥監(jiān)和司法機(jī)關(guān)都在緊鑼密鼓地進(jìn)一步完善藥品行刑銜接機(jī)制。筆者結(jié)合在實(shí)際工作中遇到的問(wèn)題，認(rèn)為《辦法》對(duì)于以下4個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)一步明確和優(yōu)化。

問(wèn)題1 司法機(jī)關(guān)反向移送案件機(jī)制需要強(qiáng)化

行刑銜接，本質(zhì)是國(guó)家司法權(quán)與行政權(quán)的銜接，是在對(duì)行為的行政違法性與刑事違法性進(jìn)行二次判斷基礎(chǔ)上、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通和協(xié)作，本是一個(gè)雙向的過(guò)程。但是，由于行刑銜接沒(méi)有專門的法律，通常都是以行政法規(guī)、部門規(guī)章、指導(dǎo)性文件等進(jìn)行管理和規(guī)制，而這些行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政文件，對(duì)司法機(jī)關(guān)缺少足夠的約束力。我國(guó)刑法關(guān)于案件移送，只對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊不移送的行為制定了相應(yīng)的罪名；對(duì)司法機(jī)關(guān)不向行政機(jī)關(guān)移送案件的，則沒(méi)有規(guī)制。加之實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)辦理刑事案件，大量適用“訴辯交易”，對(duì)主動(dòng)交代問(wèn)題且有立功表現(xiàn)的犯罪嫌疑人，在偵查過(guò)程中通常承諾或者默認(rèn)他們不被處罰?；谝陨显?，實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)很少向行政機(jī)關(guān)移送案件。行刑銜接，絕大多數(shù)情況下只是行政機(jī)關(guān)單向移送案件至司法機(jī)關(guān)。

《辦法》第十六條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)不需要追究刑事責(zé)任但依法應(yīng)給予行政處罰的案件，應(yīng)移送藥監(jiān)部門；第十七條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的案件，應(yīng)當(dāng)將案件及相關(guān)證據(jù)材料移交藥監(jiān)部門。應(yīng)該說(shuō)，《辦法》對(duì)司法機(jī)關(guān)反向移送案件提出了明確要求，但是對(duì)公安、檢察機(jī)關(guān)不依法移送的，卻沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任，因此仍然難以保證司法機(jī)關(guān)的反向移送?？梢哉f(shuō)，《辦法》仍然體現(xiàn)了行刑銜接機(jī)制是以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)為主要目的的本質(zhì)，對(duì)司法機(jī)關(guān)不移交的問(wèn)題，沒(méi)有提出解決辦法。

觀點(diǎn)：各地藥監(jiān)部門在與司法機(jī)關(guān)建立行刑銜接工作機(jī)制的時(shí)候，可建議檢察機(jī)關(guān)將不按照《辦法》要求進(jìn)行案件反向移送的問(wèn)題作為法律監(jiān)督的重要內(nèi)容。只有檢察機(jī)關(guān)重視這個(gè)問(wèn)題，反向移送，行刑銜接才可能走向常態(tài)化，才能讓不構(gòu)成犯罪但是需要接受行政處罰的違法當(dāng)事人受到應(yīng)有的懲處。

問(wèn)題2 藥監(jiān)部門移送后、公安部門立案審查期間案件的調(diào)查主體亟待明確

在行刑銜接的案件中，行政機(jī)關(guān)將案件移送公安機(jī)關(guān)后，通常認(rèn)為案件已經(jīng)交給公安機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)不能繼續(xù)調(diào)查，因此就會(huì)終止對(duì)相關(guān)案件的調(diào)查。如果此時(shí)公安機(jī)關(guān)還在立案審查過(guò)程中，尚未立案，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先立案才方便開(kāi)展刑事案件調(diào)查程序，那么出現(xiàn)需要調(diào)查取證的情況該由誰(shuí)負(fù)責(zé)取證，就存在爭(zhēng)議。

《辦法》第十條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)藥監(jiān)部門移送的涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)出具接收案件的回執(zhí)或者在案件移送書的回執(zhí)上簽字；發(fā)現(xiàn)移送的涉嫌犯罪案件材料不全的，應(yīng)當(dāng)在接受案件的24小時(shí)內(nèi)告知移送機(jī)關(guān)在3日內(nèi)補(bǔ)正?！掇k法》第十二條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)收到藥品監(jiān)管部門移送的案件材料后，應(yīng)該在3日內(nèi)作出立案或者不立案的決定，案件較為復(fù)雜的可延長(zhǎng)到10日，特殊情況下最長(zhǎng)可以延長(zhǎng)到60日。根據(jù)上述條文規(guī)定，在行政機(jī)關(guān)移送案件、公安機(jī)關(guān)簽收之后，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)入了刑事立案審查階段，也就是刑事程序的一環(huán)。從通知補(bǔ)正的3天時(shí)間和公安機(jī)關(guān)最長(zhǎng)60日的立案審查期之間的差異可以看出，立案審查并不是審查移交材料是否符合移送要求，而是對(duì)是否需要追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任（刑事當(dāng)罰性）進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。而實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)往往是等立案后再調(diào)查。因此，在藥監(jiān)部門移交后、刑事立案審查期，藥監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)都會(huì)認(rèn)為案件不在他們的辦案程序中，如果出現(xiàn)需要調(diào)查取證的情況，就會(huì)導(dǎo)致無(wú)人調(diào)查固定證據(jù)的情況出現(xiàn)。實(shí)踐中，在此期間公安機(jī)關(guān)常常會(huì)要求藥監(jiān)部門繼續(xù)取證。

觀點(diǎn)：藥監(jiān)部門與司法機(jī)關(guān)應(yīng)溝通確定特定情況下的解決方案，明確實(shí)踐中遇到已經(jīng)移交、但是尚在立案審查過(guò)程中的案件調(diào)查工作由誰(shuí)承擔(dān)。筆者認(rèn)為，考慮到刑事立案審查屬于刑事訴訟環(huán)節(jié)，因此由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)比較合理，藥監(jiān)部門可以協(xié)助配合。

問(wèn)題3 藥品認(rèn)定結(jié)論的表述方式設(shè)定，超出藥監(jiān)部門適用的法律法規(guī)條文范圍

《辦法》第二十八條明確：藥品監(jiān)管部門依據(jù)檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告、結(jié)合專家意見(jiàn)等相關(guān)材料得出認(rèn)定意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)包括認(rèn)定依據(jù)、理由、結(jié)論。妨礙藥品管理案件，對(duì)屬于難以確定“足以嚴(yán)重危害人體健康”的，結(jié)論中應(yīng)當(dāng)寫明“經(jīng)認(rèn)定，當(dāng)事人實(shí)施……的行為，足以嚴(yán)重危害人體健康”。

然而，“足以嚴(yán)重危害人體健康”并非藥品管理法律法規(guī)中規(guī)定的藥品違法情節(jié)，而是刑法第一百四十二條妨害藥品管理罪中的表述?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第七條明確了妨害藥品管理罪“足以嚴(yán)重危害人體健康”的九種情形。從上述規(guī)定可以看出，“足以嚴(yán)重危害人體健康”是一個(gè)刑事意義上的案件標(biāo)準(zhǔn)，而行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定結(jié)論，最好在行政法律法規(guī)的條文框架內(nèi)去表達(dá)。

另外，藥品是否“足以嚴(yán)重危害人體健康”，僅憑藥品本身，往往難以判斷，需要對(duì)當(dāng)事人是否具備行醫(yī)資格、是否有醫(yī)療機(jī)構(gòu)登記證書、是否有合適的生產(chǎn)條件和存儲(chǔ)運(yùn)輸條件等進(jìn)行綜合認(rèn)定，這種綜合認(rèn)定涉及的職責(zé)權(quán)限，往往超出藥監(jiān)部門的職責(zé)權(quán)限。

觀點(diǎn)：雖然《辦法》規(guī)定的是對(duì)難以確定“足以嚴(yán)重危害人體健康”的，由藥監(jiān)部門出具認(rèn)定意見(jiàn)。但實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)辦理藥品案件，基本上每案都需要藥監(jiān)部門認(rèn)定，此時(shí)藥監(jiān)部門也只能根據(jù)《解釋》列舉的九種情形判斷，在這種情況下，由司法機(jī)關(guān)直接依據(jù)《解釋》進(jìn)行認(rèn)定，而藥監(jiān)部門則根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)論作出是否違法添加的結(jié)論更為適宜。對(duì)于上述對(duì)認(rèn)定結(jié)論表述方式的設(shè)定，筆者認(rèn)為，超出了藥監(jiān)部門適用的法律法規(guī)條文范圍，可以適當(dāng)調(diào)整，藥監(jiān)部門可以根據(jù)個(gè)案的具體危害性進(jìn)行具體表述，而不應(yīng)該按照刑事法律和《解釋》的要求去表述。

問(wèn)題4 案件移交后藥監(jiān)部門完成行政處罰程序待細(xì)化

《辦法》第十五條第二款規(guī)定，“藥品監(jiān)管部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)作出的警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證件、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等行政處罰決定，不停止執(zhí)行。未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無(wú)罪或者免予刑事處罰判決后，再?zèng)Q定是否給予行政處罰，但依法需要給予警告、通報(bào)批評(píng)、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、暫扣或者吊銷許可證件行政處罰的除外?！边@一條款體現(xiàn)了“刑事程序優(yōu)先”原則，但由此也產(chǎn)生了一個(gè)疑問(wèn)，即：藥監(jiān)部門移交案件后，除了對(duì)涉嫌犯罪的當(dāng)事人“需要給予警告、通報(bào)批評(píng)、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、暫扣或者吊銷許可證件行政處罰的”的案件繼續(xù)調(diào)查處理外，對(duì)于司法機(jī)關(guān)接收并立案的案件，應(yīng)該如何完成行政程序？是否可以在案件移交后或者公安機(jī)關(guān)立案后，一律進(jìn)行結(jié)案處理？

對(duì)此，有監(jiān)管人員認(rèn)為，對(duì)于無(wú)需對(duì)當(dāng)事人作出警告等非罰沒(méi)處罰的案件，只要公安機(jī)關(guān)接收案件后，藥監(jiān)部門就應(yīng)該立即終止調(diào)查，作結(jié)案處理；還有人認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)立案后，案件才進(jìn)入刑事程序，才可以作結(jié)案處理。

觀點(diǎn)：筆者認(rèn)為，對(duì)于需要繼續(xù)對(duì)當(dāng)事人給予警告等非罰沒(méi)處罰的案件，藥監(jiān)部門應(yīng)繼續(xù)調(diào)查處理，因?yàn)樾淌仑?zé)任與這部分行政責(zé)任沒(méi)有任何替代關(guān)系。當(dāng)然，對(duì)于需要以刑事裁判結(jié)果為依據(jù)的，根據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第四十六條規(guī)定，可以中止調(diào)查，待刑事裁判結(jié)果出來(lái)后再處理。

對(duì)于無(wú)需作出警告等非罰沒(méi)處罰的，則應(yīng)慎重處理，既不能不作處理，造成程序違法或者案件久拖不決；也不宜簡(jiǎn)單結(jié)案，避免公安機(jī)關(guān)短暫審查后退回案件，藥監(jiān)部門短暫結(jié)案后又重新立案，有失行政處罰案件的嚴(yán)謹(jǐn)性和嚴(yán)肅性。因此，對(duì)于無(wú)需作出警告等非罰沒(méi)處罰的違法案件，藥監(jiān)部門在移送案件后，應(yīng)與公安機(jī)關(guān)積極溝通，在公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹楹?，再?zèng)Q定是否作結(jié)案處理。在此期間，為防止違法行為短暫處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)、造成事態(tài)擴(kuò)大，藥監(jiān)部門可以繼續(xù)調(diào)查。

綜上，建議相關(guān)部門對(duì)案件移送后，哪些案件可以繼續(xù)調(diào)查、哪些案件可以中止調(diào)查、哪些案件可以終結(jié)調(diào)查，何時(shí)中止、終結(jié)等問(wèn)題作出明確表述，以便基層執(zhí)法人員更好地辦案，這也體現(xiàn)了《辦法》的完整性。

（江蘇省連云港市市場(chǎng)監(jiān)管局 王平武）

本文屬學(xué)術(shù)性探討，除法律法規(guī)明確規(guī)定外，不作為執(zhí)法依據(jù)。

(責(zé)任編輯：陸悅)