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關(guān)于地方中藥飲片炮制規(guī)范適用問題的思考

  • 2020-01-16 08:55
  • 作者:張海
  • 來源:中國食品藥品網(wǎng)

近年來,職業(yè)打假人經(jīng)常舉報(bào)、復(fù)議、訴訟中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)按照外省炮制規(guī)范生產(chǎn)的中藥飲片為假劣藥,其提供的依據(jù)是2010年,原國家食品藥品監(jiān)督管理局給原浙江省食藥監(jiān)局的《關(guān)于中藥飲片炮制規(guī)范適用范圍的復(fù)函》(以下簡稱注冊司復(fù)函)中的回復(fù)內(nèi)容:“各省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門制定、頒布的中藥飲片炮制規(guī)范僅適用于本轄區(qū)中藥飲片的生產(chǎn)、銷售和檢驗(yàn)等”,結(jié)果往往以失敗而告終。


然而,2019年10月10日,廣東省深圳市中級人民法院作出的一則行政判決(〔2019〕粵03行終764號)判定,在廣東省采用外省藥監(jiān)部門制定的炮制規(guī)范炮制藥品,可按劣藥論處。該判決結(jié)果引起業(yè)內(nèi)軒然大波,大家普遍認(rèn)為該判決缺乏相應(yīng)法律依據(jù),嚴(yán)重違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和基本原則。以此為契機(jī),非常有必要對地方中藥飲片炮制規(guī)范適用范圍問題進(jìn)行探討。


一、各地不同政策措施影響藥品標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性


中藥是中華文明的傳統(tǒng)瑰寶,中藥飲片加工炮制是我國傳統(tǒng)醫(yī)藥、傳統(tǒng)制藥技術(shù)的重要組成部分。我國擁有豐富的中藥資源,藥用植物、動物、礦物分別達(dá)11146、1581、80多種,但《中國藥典》僅收載中藥材和中藥飲片618種,遠(yuǎn)不能滿足臨床治病需求,各省、自治區(qū)、直轄市藥監(jiān)部門相應(yīng)制定本地炮制規(guī)范作為補(bǔ)充。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國28個?。▍^(qū)、市)的炮制規(guī)范共收載除藥典外的2800多個飲片品種。但由于各種因素影響,各省飲片炮制規(guī)范最初只在本地區(qū)適用。1987 年,原衛(wèi)生部發(fā)布《地區(qū)性民間習(xí)用藥材管理辦法》規(guī)定:“經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生廳(局)審核批準(zhǔn)的地區(qū)性民間習(xí)用藥材,只準(zhǔn)在本地區(qū)內(nèi)銷售使用?!闭窃谶@樣的背景下,才會出現(xiàn)注冊司復(fù)函的回復(fù)。但該復(fù)函只是針對當(dāng)時某地方局就特定問題的請示作出的回復(fù),不具有普遍性、全局性指導(dǎo)意義。


隨著社會發(fā)展和時代進(jìn)步,人口和人才流動遷移加劇,各地中醫(yī)藥服務(wù)資源流通共享成為大勢所趨,許多地方炮制規(guī)范收載的飲片在全國范圍內(nèi)都有較大的臨床和市場需求。近年來,國務(wù)院陸續(xù)出臺了一系列振興發(fā)展中醫(yī)藥、促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新的政策措施,2013年,原國家食藥監(jiān)總局委托藥典委組織編制《全國中藥飲片炮制規(guī)范》,湖北、廣東、江西、安徽等省開始允許本省中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)執(zhí)行外省炮制規(guī)范,滿足了醫(yī)院臨床和患者、客戶的多樣化需求。但由于國家層面沒有明確地方炮制規(guī)范的適用范圍,各地規(guī)定和做法又不一而足,一些地方依據(jù)注冊司復(fù)函規(guī)定本省中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)中藥飲片、外省流入本省的中藥飲片必須執(zhí)行國家藥典或本省標(biāo)準(zhǔn)。


因?yàn)橐?guī)定不同,對于相似案件的判決也就不同。有的認(rèn)為注冊司復(fù)函屬于行政管理內(nèi)部規(guī)定,與民事法律責(zé)任認(rèn)定無關(guān),不屬于民事案件審查范圍,不支持職業(yè)舉報(bào)人的訴求。有的法院(如深圳中院),則判定在本省依據(jù)外省炮規(guī)生產(chǎn)、銷售的飲片為劣藥,直接以司法干預(yù)行政執(zhí)法和市場經(jīng)濟(jì)活動。


各省制定的地方炮制規(guī)范是我國中藥飲片標(biāo)準(zhǔn)體系的重要組成部分和飲片加工、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗(yàn)等的法定依據(jù),但卻在某些地方卻被認(rèn)定為假劣藥,這一定程度上妨礙了市場公平競爭以及中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。


二、中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展呼喚中藥飲片標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性


黨的十八大以來,黨中央高度重視中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展問題。2019年10月20日出臺的《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》要求,促進(jìn)中藥飲片和中成藥質(zhì)量提升,加快修訂藥典中藥標(biāo)準(zhǔn),健全中藥飲片標(biāo)準(zhǔn)體系,制定實(shí)施全國中藥飲片炮制規(guī)范,探索建立中藥材、中藥飲片、中成藥生產(chǎn)流通使用全過程追溯體系。這對加快各地中藥飲片炮制規(guī)范的制修訂,實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)范化,具有重要指導(dǎo)意義。


新修訂《藥品管理法》第四十四條規(guī)定:“中藥飲片應(yīng)當(dāng)按照國家藥品標(biāo)準(zhǔn)炮制;國家藥品標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的炮制規(guī)范炮制。省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的炮制規(guī)范應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門備案。不符合國家藥品標(biāo)準(zhǔn)或者不按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的炮制規(guī)范炮制的,不得出廠、銷售?!笨梢?,法律并未限制其適用范圍。另依據(jù)《藥品管理法實(shí)施條例》第六十六條“生產(chǎn)沒有國家藥品標(biāo)準(zhǔn)的中藥飲片,不符合省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門制定的炮制規(guī)范的……依照《藥品管理法》第七十五條的規(guī)定給予處罰”規(guī)定,也沒有限定必須是本省炮制規(guī)范。


新形勢下,傳承發(fā)展中醫(yī)藥對加強(qiáng)中藥飲片標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)提出了緊迫的現(xiàn)實(shí)要求。必須嚴(yán)格貫徹落實(shí)黨中央的意見精神和藥品管理法的要求,鼓勵各地完善健全中藥飲片炮制規(guī)范,促進(jìn)中醫(yī)藥傳承與開放創(chuàng)新發(fā)展。


三、“劣藥”判決彰顯出明確中藥飲片適用范圍的緊迫性


深圳中院的判決,讓人不禁想起一個生活笑話:某廣東病人去北京醫(yī)院看中醫(yī),醫(yī)生開了5味藥的方子,藥典沒收載,分別收載于北京、四川、浙江、廣東、江西中藥飲片炮制規(guī)范。該醫(yī)院說北京醫(yī)院臨床只能使用北京炮制規(guī)范收載的這味藥,其他幾味藥不能調(diào)劑,你只能到其他省去買。病人分別電話聯(lián)系四川、浙江、廣東、江西藥店,藥店說只限本省銷售,要不你過來買?病人一聽郁悶了,我抓藥難道還得全國跑?等抓齊方子,會不會有規(guī)定非廣東省藥不能在廣東煎煮?細(xì)思極恐,趕緊要醫(yī)生開成藥典或北京炮規(guī)收載的品種。醫(yī)生說不行,你這病用這5味藥才能見效,替代不了。


這并不是玩笑,而是現(xiàn)實(shí)中屢屢發(fā)生的怪象。許多臨床用藥效果明顯的中藥飲片受到炮制規(guī)范使用范圍限制,醫(yī)生在開處方時不再考慮藥效最大化,而是考慮藥房有沒有該藥,結(jié)果經(jīng)常出現(xiàn)“有方無藥”的尷尬情況,嚴(yán)重影響了中藥飲片有效供給,極大限制了中醫(yī)藥健康發(fā)展,也給職業(yè)舉報(bào)人敲詐勒索企業(yè)提供了武器。在筆者處理的許多案件中,常見職業(yè)舉報(bào)人以注冊司復(fù)函為依據(jù),舉報(bào)企業(yè)依據(jù)外省炮規(guī)生產(chǎn)的飲片為假劣藥,要求監(jiān)管部門處罰企業(yè),并以監(jiān)管部門的回復(fù)或查處敲詐企業(yè)。


江蘇省是中醫(yī)藥大省,有著寶貴的地方特色藥材資源,但因歷史原因,現(xiàn)行炮制規(guī)范收載品種相對較少,十多年來未新增品種。近年來,中藥材加工炮制、質(zhì)量檢驗(yàn)、評價標(biāo)準(zhǔn)等面臨著新的挑戰(zhàn),該規(guī)范已難以適應(yīng)市場變化,也導(dǎo)致部分本省飲片生產(chǎn)企業(yè)為滿足臨床和市場需要,按其他省炮規(guī)范生產(chǎn)中藥飲片,結(jié)果常常被職業(yè)舉報(bào)人惡意投訴。為此,2014年,原江蘇省食藥監(jiān)局決定啟動本省中藥飲片炮制規(guī)范修訂工作,將其納入《江蘇省藥品安全十三五規(guī)劃》,并委托省藥學(xué)會具體實(shí)施,迄今已完成第一分冊修訂稿,并通過專家審評,近期將正式公布。


同時,針對地方市場監(jiān)管局此類問題的請示,江蘇省藥監(jiān)局作出批復(fù):現(xiàn)行《藥品管理法》《藥品管理法實(shí)施條例》《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》《藥品流通管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)章中,沒有明確禁止本省中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)執(zhí)行外省中藥飲片炮制規(guī)范,沒有禁止中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)依照本省炮制規(guī)范生產(chǎn)的中藥飲片向其他省份銷售;中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)對國家藥品標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定的,按照經(jīng)國務(wù)院藥監(jiān)部門備案的當(dāng)?shù)厥〖壟谝?guī)生產(chǎn)的合格中藥飲片可以在省內(nèi)外銷售;關(guān)于地方中藥飲片炮制規(guī)范適用范圍問題,目前尚無相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件予以明確規(guī)定;原國家局的復(fù)函屬于機(jī)關(guān)普通公文,本身不具有法律效力,不能作為執(zhí)法依據(jù)。


這種做法只能解決一時一地一事的問題,還因缺乏權(quán)威性而經(jīng)常被職業(yè)舉報(bào)人復(fù)議或訴訟。鑒于此,建議國家藥品監(jiān)管部門盡快出臺關(guān)于中藥飲片炮制規(guī)范適用范圍的相關(guān)規(guī)定,用以指導(dǎo)此類問題的監(jiān)管執(zhí)法,規(guī)范中藥飲片炮制、檢驗(yàn)的基本標(biāo)準(zhǔn)。(作者單位:江蘇省藥監(jiān)局)



(責(zé)任編輯:申楊)

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