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患者到藥店購買處方藥，需憑醫(yī)師開具的處方、經(jīng)藥店執(zhí)業(yè)藥師審核，藥店負有按規(guī)定銷售處方藥的主體責任。然而，現(xiàn)實中一些藥店把關不嚴或者是為了增加銷售額，未憑處方銷售處方藥，給患者用藥安全帶來很大風險，也導致一些藥品如抗生素被濫用。

因此，在立法層面，藥品管理法律法規(guī)明確要求藥店建立完善的處方藥銷售制度，包括處方藥的采購、儲存、銷售等環(huán)節(jié)的管理規(guī)定等；在執(zhí)法監(jiān)管層面，藥品監(jiān)管部門通過多種措施加大對藥店未憑處方銷售處方藥的監(jiān)管及處罰力度。但是，從相關案件的查處來看，執(zhí)法人員對藥店未憑處方銷售處方藥如何處罰仍舊觀點不一，進而導致處罰程度畸輕畸重。

同一違法行為罰款額相差懸殊

案例1

2023年7月，A市市場監(jiān)管局執(zhí)法人員對轄區(qū)某藥店檢查時，現(xiàn)場對當日處方藥銷售和處方進行核對，發(fā)現(xiàn)銷售的頭孢克肟片全部開具處方，但查看該店當日監(jiān)控后，發(fā)現(xiàn)該店銷售上述藥品時未索取顧客的手寫處方。經(jīng)詢問當日值班店員，稱其忘記索要處方，后通過互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院描述相關癥狀開具了虛假電子處方。另查，發(fā)現(xiàn)該藥店曾因未遵守《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》(以下簡稱藥品GSP)被市場監(jiān)管部門給予停業(yè)整頓并罰款10000元的行政處罰。于是，執(zhí)法人員認為該藥店的行為違反了《中華人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》）第五十三條第一款的規(guī)定，依據(jù)《藥品管理法》第一百二十六條規(guī)定，對該藥店作出罰款10萬元的行政處罰。

案例2

今年初，B市市場監(jiān)管局執(zhí)法人員在對2023年存在違法行為、不規(guī)范經(jīng)營的企業(yè)開展“回頭看”專項檢查中，發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)一家藥品零售企業(yè)所售阿奇霉素分散片、氧氟沙星凝膠等處方藥，均未能提供相關處方單據(jù)。該藥店的行為違反了《藥品經(jīng)營和使用質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《經(jīng)營辦法》）第四十二條第一款的規(guī)定，已構(gòu)成藥品零售企業(yè)未憑處方銷售處方藥的違法行為。經(jīng)查，該藥店曾于2023年5月24日因未憑處方銷售處方藥被予以警告并責令限期改正，此次“回頭看”專項檢查再次發(fā)現(xiàn)其違法行為仍未徹底消除。因此，執(zhí)法人員依照《經(jīng)營辦法》規(guī)定，對其處以罰款5000元的行政處罰。

案例1和案例2中藥店的違法行為同是未憑處方銷售處方藥，但罰款金額相差20倍。

對于藥店未憑處方銷售處方藥，到底是適用《藥品管理法》還是適用《經(jīng)營辦法》進行處罰？有執(zhí)法人員認為，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，應當適用《藥品管理法》。也有執(zhí)法人員認為，根據(jù)特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則，應當適用《經(jīng)營辦法》。筆者認為，適用何法不能一概而論，應從法律解釋方法的視角分析。

運用法律解釋方法探究法律適用

《藥品管理法》第五十三條第一款規(guī)定，從事藥品經(jīng)營活動，應當遵守藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范，建立健全藥品經(jīng)營質(zhì)量管理體系，保證藥品經(jīng)營全過程持續(xù)符合法定要求。該義務性規(guī)定對應的罰則是《藥品管理法》第一百二十六條規(guī)定，即“除本法另有規(guī)定的情形外，藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)、藥物非臨床安全性評價研究機構(gòu)、藥物臨床試驗機構(gòu)等未遵守藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范、藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范、藥物非臨床研究質(zhì)量管理規(guī)范、藥物臨床試驗質(zhì)量管理規(guī)范等的，責令限期改正，給予警告；逾期不改正的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處五十萬元以上二百萬元以下的罰款”等。

《經(jīng)營辦法》第七十二條規(guī)定，藥品零售企業(yè)有以下情形之一的，由藥品監(jiān)督管理部門責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；造成危害后果的，處五萬元以上二十萬元以下罰款：（一）未按規(guī)定憑處方銷售處方藥的……這里的“未按規(guī)定”是指《經(jīng)營辦法》第四十二條第五款規(guī)定的“未經(jīng)依法經(jīng)過資格認定的藥師或者其他藥學技術人員審核，不得銷售處方藥”。

首先，從法律解釋方法中的文理解釋來看，藥店未憑處方銷售處方藥應適用《經(jīng)營辦法》。

文理解釋，又稱文義解釋、語義解釋，指依照文法規(guī)則分析法律的語法結(jié)構(gòu)、文字排列和標點符號等，以便準確理解法律條文的基本含義。從法條文義理解，《藥品管理法》第一百二十六條處罰的對象是藥品經(jīng)營企業(yè)，而《經(jīng)營辦法》第七十二條處罰的對象是藥品零售企業(yè)，前者懲處的行為范圍明顯要比后者寬泛。即使同樣是藥店，未遵守藥品GSP的情形有很多種，且作為部門規(guī)章的藥品GSP并未直接規(guī)定憑處方銷售處方藥，只是對銷售藥品的處方審核、調(diào)配作出了明確規(guī)定；而《經(jīng)營辦法》中對未憑處方銷售處方藥的違法行為作出具體規(guī)定。因此，適用《藥品管理法》第一百二十六條處理藥店未憑處方銷售處方藥過于牽強，而適用《經(jīng)營辦法》第七十二條更加符合法律條文的本意。

其次，運用法律解釋方法中的目的解釋亦可得出該結(jié)論。目的解釋是指從立法者制定某一法律或者增加某一法律條文的目的來解讀法律，由此正確理解法律條文的含義?，F(xiàn)行2019年版《藥品管理法》明確規(guī)定藥品經(jīng)營全過程要遵守藥品GSP，并對未遵守藥品GSP的行為設定了遞進式且嚴苛的罰則，即責令限期改正，給予警告；逾期不改正的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，處五十萬元以上二百萬元以下的罰款，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓直至吊銷藥品經(jīng)營許可證等。之所以設定如此嚴厲的處罰，其立法目的就是促使藥店在藥品銷售全過程嚴格遵守藥品GSP，確保公眾用藥安全，而非針對未憑處方銷售處方藥這一具體違法行為。

《經(jīng)營辦法》是今年1月1日起施行的，其立法思路之一是圍繞保障藥品質(zhì)量安全、優(yōu)化民生服務、促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等方面，全面加強藥品經(jīng)營和使用環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)管。因此，在第三章第四十二條對藥品零售企業(yè)的義務作了明確規(guī)定，這些規(guī)定旨在填補藥品GSP在藥品零售方面規(guī)定的不足。在此基礎上按照“四個最嚴”要求，將《藥品流通監(jiān)督管理辦法》（已廢止）中未憑處方銷售處方藥的罰則“責令限期改正，給予警告；逾期不改正或者情節(jié)嚴重的，處以一千元以下的罰款”修訂為《經(jīng)營辦法》第七十二條的“責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款；造成危害后果的，處五萬元以上二十萬元以下罰款”。至此，對藥店未憑處方銷售處方藥有了專門的規(guī)定和罰則。

第三，從法律解釋方法中的體系解釋來看，適用《經(jīng)營辦法》處罰更具準確性。體系解釋，是根據(jù)法律條文在法律體系中的地位，即依其編、章、節(jié)、條、款、項之前后關聯(lián)位置，或相關法條之法意，探求其規(guī)范涵義?！督?jīng)營辦法》第六章法律責任中有八條罰則規(guī)定，從這些罰則條文的立法模式來看，有的條款直接規(guī)定了處罰措施，比如第六十七條規(guī)定，“藥品經(jīng)營企業(yè)未按規(guī)定辦理藥品經(jīng)營許可證登記事項變更的，由藥品監(jiān)督管理部門責令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款”。有的條款則是列舉了違法行為后，將罰則轉(zhuǎn)致到《藥品管理法》對應的條款，比如第七十一條規(guī)定，“藥品上市許可持有人、藥品經(jīng)營企業(yè)未按本辦法第三十八條、第三十九條、第四十條、第四十二條第三款規(guī)定履行購銷查驗義務或者開具銷售憑證，違反藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范的，藥品監(jiān)督管理部門按照《藥品管理法》第一百二十六條給予處罰”。也就是說，如果藥店未憑處方銷售處方藥適用《藥品管理法》第一百二十六條處理的話，《經(jīng)營辦法》立法時就會直接明確規(guī)定“藥品經(jīng)營企業(yè)違反本辦法第四十二條第五款規(guī)定，按照《藥品管理法》第一百二十六條給予處罰”，而不是單獨再設立罰則。因此，不論是從《經(jīng)營辦法》中條文的立法表述形式，還是《經(jīng)營辦法》在整個藥品管理法律法規(guī)體系中對未憑處方銷售處方藥直接規(guī)定，均可看出對藥店未憑處方銷售處方藥適用《經(jīng)營辦法》處罰更具準確性。

藥店存在多種違法行為的解決思路

回到本文開頭的案例1，該案中藥店違法行為看似是未憑處方銷售處方藥，實則是藥店工作人員忘記索要處方后開具了偽造的虛假電子處方，這一行為比單純的未憑處方銷售處方藥的違法程度更嚴重，且該藥店曾因未遵守藥品GSP被處罰過，基于此，市場監(jiān)管部門按照《藥品管理法》第一百二十六條給予嚴厲處罰并無不當。

那么，如果零售藥店在藥品銷售過程中既存在未憑處方銷售處方藥的情況，同時還存在未遵守藥品GSP相關規(guī)定的情形，如銷售近效期藥品未向顧客告知有效期、銷售藥品未開具銷售憑證等，此時是適用《藥品管理法》第一百二十六條規(guī)定，還是適用《經(jīng)營辦法》第七十二條規(guī)定？

筆者認為，對此應適用《藥品管理法》第一百二十六條規(guī)定按照未遵守藥品GSP進行處理。這是因為從實踐來看，藥品GSP的內(nèi)容必然包含按照規(guī)定憑處方銷售處方藥，因此按照未遵守藥品GSP進行處罰，不至于遺漏當事人的違法行為，且符合過罰相當原則。

當然，從違法行為的角度分析，當事人違法銷售藥品的過程中，觸犯了不同法律條文規(guī)定，存在幾個獨立的違法行為，且這些違法行為之間存在內(nèi)在的必然聯(lián)系，符合法律理論上的牽連行為?，F(xiàn)行《中華人民共和國行政處罰法》對具有牽連關系違法行為的定性量罰雖無具體規(guī)定，但刑法關于牽連犯的定罪原則可供借鑒，即應擇一重罪進行處罰。對比藥店未憑處方銷售處方藥和未遵守藥品GSP的罰則，顯然，按照未遵守藥品GSP進行處罰更重，因此應適用《藥品管理法》第一百二十六條規(guī)定進行處罰，這也符合“最嚴厲處罰”的立法目的。

（北京市順義區(qū)市場監(jiān)管局 李雙新）

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(責任編輯：陸悅)